张曙光：系统化改革已成必然趋势

近日，国务院法制办邀请五名上书建言修改《城市房屋拆迁管理条例》的学者参加座谈会，研讨城市拆迁条例的修改。而此次座谈会的背景则是因近年来城市拆迁过程中暴力事件不断。现行的“拆迁条例”与《物权法》甚至《宪法》有相抵触之处。五位学者认为现行有关条例在执行中已经遇到极大障碍，而在法律框架内却无法解决，必须修改条例才能化解这一社会矛盾。座谈会后国务院法制办通报称现行条例行将废止，将出台《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》取而代之，新条例将有根本性的变化。

学者建言得到政府部门积极响应，使人们看到了解决问题的希望。但旧条例被人所诟病也非一日，而从新条例的名称上看，仅限于“国有土地”，大量的农村集体用地的征用问题可能还不在新条例涵盖之内。看来问题并非废止“拆迁条例”那么简单。

拆迁问题本身就有着多重属性，如从法律层面看，原条例之所以有不合理之处是因为《物权法》有关土地权益的表述就不够完整，而其之所以表述不完整则是其上位法的规定所致。要修改《物权法》则更需要一个复杂的过程。从发达国家法律发展历史看，物权的本质就是所有权的确认与之相关其他权利的分解。在早期市场经济自由竞争时期，个人财产所有权曾经历了绝对权利的时代，后来随着社会经济的发展，社会发展与个人绝对财产权利的冲突逐渐增多，各国对这种“绝对权利”开始有所限制。但这种限制权力必须在法律限定之内行使，个人财产权利的保护仍然占主导地位。但我国的法律发展史与这些国家不同，个人财产权从来就没有经历过“绝对权利”的时期，个人财产权利的确认和保护则是在改革开放后才取得明显进步。目前出现的拆迁矛盾是这种财产所有权从理念到现实的一种冲突表现，而要真正全面落实个人财产权还需要经过一个相当长的过程，这次拆迁条例的废止很可能是这一重要过程的开端。

但仅从法律角度理解拆迁冲突只是讲了问题的一个方面。任何法律的制定与修改都是一种社会利益关系的调整。“拆迁”一词本身就不是法律用语，如果是行政部门与个人财产发生关系，应是“征用”，如果是企业与个人财产之间发生关系则是“交易”。原拆迁条例的一个明显弊端是拆迁行为的当事人与仲裁人有可能都是行政部门，这看似不合理的安排却有着现实的需要。因为城市房屋拆迁矛盾的背后是房地产开发模式的问题，而房地产开发模式又与土地出让方式相关，土地出让方式又与财政收入密切相关，而财政收入的作用又与经济增长方式相关，经济增长模式又与整个社会发展模式密不可分。

现在不少地方政府的土地出让收入已经占财政收入的半壁江山，而财政收入的作用在整个经济增长中又占有举足轻重的地位。所以，目前人们议论的是拆迁问题，但真正着手解决则有牵一发而动全身的可能，可以说，中国社会经济系统化改革的必然性已经突显。

据专家分析，今年前三季度中国GDP平均增速为7.7％，而投资拉动则占了7.3％。在固定资产投资中，房地产投资占四分之一强，房地产业的发展与60多个行业直接相关，是当之无愧的支柱性产业。当然，在这种成绩的背后也有问题的另一面，就是在经济增长结构中，投资比例过重；而消费不足一直困扰着人们。在改革初期，中国居民消费占GDP总量45％，而现在下降到35％左右。要改变经济增长模式，就要提高居民消费在国民经济总量中的比重，使经济增长不过于依赖投资拉动，不过于依赖固定资产的投资，不过于依赖房地产的开发，政府财政不过于依赖土地出让收入，才能使拆迁问题还原成相对简单的法律问题。

所以，城市房屋拆迁虽然只是社会诸多问题的一个焦点，但却牵涉经济结构之调整，法律制度之完善。要肩负如此重任非有系统化改革不能完成，而系统化改革则非有社会各利益阶层协商机制形成才能完成，只有在此基础上形成的成果才是社会真正的进步。