小产权房变“打工楼”

昆山利用村集体建设土地，已建成了112万平方米“蓝领中心”。2000年时被称为“打工楼”或“外来人口集中居住中心”，2010年始被**确认为“公租房”。它的起点是昆山农民的富民合作社集资建房。这些建在村集体建设用地的房子，只能出租，不能买卖和抵押。

干净整洁、窗明几净，掩映于草木绿树之中的31幢小楼，是张浦镇七千多名外来打工者的居所。位于长三角核心、紧邻上海的江苏省昆山市张浦镇，已有近万名外来务工者住上了这样商业配套齐全、管理规范、价格合理的“公租房”。

“昆山利用村集体建设土地，已建成了112万平米‘蓝领中心’，解决了17万新昆山人的居住问题。”江苏昆山市住房与城乡建设局党委书记崇一星说。

这一“蓝领中心”，2000年时被称为“打工楼”或“外来人口集中居住中心”，2010年始被**确认为“公租房”。它的起点是昆山农民的富民合作社集资建房。

富民政策催生公租房

当时，土地调控政策还不特别严格，昆山市**发文允许各村在有项目支撑的情况下，申请*多不超过该村耕地面积5%的村级经济发展预留地。

中国百强县之*的昆山，工业高度发达，人均GDP超过上海，年财政收入达到360亿元。相伴随的是，昆山外来人口达到130多万，是本地户籍人口的两倍。

进入21世纪后，以乡镇企业为代表的苏南模式式微，以苏州工业区和昆山为代表的苏南模式2.0版出现。后者依靠大量吸引外资推动GDP和财政快速增长，**次转型成功。

但老百姓尤其是当地农民感到自己并未因此受益并真正富裕起来。特别是在快速工业化和城市化中失地的农民，不断酿出*****，地方***理难题凸现。

2000年，昆山市陆家镇车塘村的6户农民，集资25万元成立了一个“民间投资协会”，向村集体租用1.3亩集体建设预留地，建成了一栋450平方米的小楼，自命名“打工楼”，向附近外来工人出租。

此楼年租金3.6万元，年投资回报率达14%。协会于是改称“富民合作社”，取合作致富之意。

*倡者很快就引发了众多的效仿者。到2003年，仅陆家镇就成立9家富民合作社，总股金达865万元。他们的主要业务有三项：建打工楼出租给外来工人，建工业厂房出租给中小企业，建农贸市场租给小商贩。

对这种合作致富方式，以及集体土地开发模式，**当初的态度是：“只指导，不指挥，只服务，不介入”，典型的江浙***理方式。

2003年，**开始重视富民合作社这个新事物。当年，江苏省尝试在这个中国*富县进行**实现现代化和全面小康的实验，昆山开始推行“个个有技能、人人有工作、家家有物业”的“三有工程”。“富民合作社”被**定为“家家有物业”的载体，开始大规模**。

当时，土地调控政策还不特别严格，昆山市**发文允许各村在有项目支撑的情况下，申请*多不超过该村耕地面积5%的村级经济发展预留地。对于可能形成的失地农民，耕地补偿标准是每亩3.7万元。

这些地“不改变集体用地的土地性质”，属于“划拨土地”，村集体免费使用。

这类建房还有税收优惠：富民合作社交给**的税收和各项基金，地方全部返还奖励给合作社，其他规费也减免。满50户以上的富民合作社，市、镇两级财政按红利分配额给予20%的奖励。

**进而设定，这些建在村集体建设用地的房子，只能出租，不能买卖和抵押。依靠配套完善的富民合作社建房，昆山130多万外来人口中有17万人解决了居住问题。

操作方式有分歧

参股村民认为，相关收益的大部分被大股东和村集体拿走了，私营化倾向严重。

“张浦镇一开始就对村级预留地，进行统一规划、设计、报建、管理、监理、建设等六统一，没有让各村自行其是。”张浦镇经济服务中心副主任顾福铭介绍说。

张浦镇当时统一规划的“外来人口居住中心”，建在本镇工业区边上，现改称“新张浦人居住中心”，占地157亩。镇里负责道路、水、电等基础设施建设，富民合作社负责房屋建设。

那些远离城镇中心和工业区的偏远村庄，可以将本村的经济发展预留地复耕，然后将指标转移到镇里，以按照六统一原则建设打工楼、出租性厂房等项目。

距张浦镇四五公里的吴家村选择自主建设。2003年相关政策出台不久，村支书张小弟就申请建设“打工楼”项目，申请到约60亩预留地指标。开始，村民对这样的“集体动作”普遍存疑，担心成为另一个摊派项目。张小弟遂提出村集体出资20%、村干部带头、允许吸收外部投资者等变通办法。

再加上建筑商是带资建设，本村仅投资170多万元，就建成了3栋、6000多平方米、每平方米建筑成本600元的一期项目。当年实现租金收益70多万元。目前，吴家村共投资1900多万建成“打工楼”共四期，年租金收入达310多万，全村500多户中350户参股打工楼项目，村集体年按股权比例年分红85万，年投资收益率平均达到18%。

同样收益不菲的还有金华村富民合作社。“刚开始参与的只有70户，现在全村887户有449户参加了合作社，回报达到了15%，是银行存款的好多倍了。”顾福铭说。“打工楼”收益显著。

在昆山市周市镇中乐村的打工楼小区，与周边没有卫生间和厨房配套、更谈不上小区环境的农民房每月250-300元的价格比，这个配套齐全、物业管理规范的小区，24平方米单间月租300元，颇受欢迎。又因紧邻一个大型建材市场，小区一年的租金因此可达170万元。

但在昆山市各乡镇，“打工楼”开发模式各异，也伴随了不少争议。比如在周市镇中乐村，富民合作社被认为是“老板”陶林个人的。其占股40%的中乐富民合作社，依托富民合作社这个平台，建起了上述1.3万平方米建筑面积、入住350户、占地20亩的打工楼小区。

这个小区由于没有土地出让金，土地租金低廉——每亩年租金只有5800元，经营税率又很低，投资收益率能达到约10%。

参股村民认为，相关收益的大部分被占股40%的陶林和占股近20%村集体拿走了，私营化倾向严重。先后兴建的三个打工楼项目，基本都是大股东控制、村集体操办，小股东往往只能获得8%-10%的固定回报。他们觉得，这与当初政策制定的初衷“要让多数老百姓受益”颇有出入。

土地政策收紧之后

对房租年收入普遍超过3万元的中乐村村民来说，随着村民的不断拆迁，让富民合作社建造收益率低于工业厂房和其他商业设施的公租房，动力明显减弱。

5%的村级经济发展预留地的政策，与昆山整体土地状况也有不协调之处。昆山在“18亿亩耕地红线”的国家政策下，曾自定30万亩“耕地红线”，早已是无限逼近。

2006年，昆山市**一方面开始注意到富民合作社的私营化倾向，另一方面开始酝酿更集约利用土地之策，富民合作社建打工楼的模式开始收紧。

“2006年以后，入股村民需占到总户数的70%才能享受综合税70%的财政返还奖励，大股东单户占股必须控制在5%以内。”周市镇主管农业的副镇长陈云龙说，周市镇很快就开始集中村级预留地，实行“六统一”政策。

村级经济发展预留地之上的打工楼项目，开始提高开建标准——土地面积必须达到50亩以上，建筑面积必须超过4万平方米，有完善的公共活动和商业用房配套才允许开工。此后，周市镇富民合作联社不再投资“邻里中心”，也就是打工楼项目。原因很简单：周市镇打工楼项目的投资收益率8%—10%，但厂房、市场、写字楼等商业项目的投资收益率可达到15%-20%，是公租房的两倍。

此类公租房的风险亦开始呈现。在张浦镇新张浦人集中居住中心，“2008年经济危机时，退租的很多，入住率一度跌至三到五成。”张小弟说。

此外，对房租年收入普遍超过3万元的中乐村村民来说，随着村民的不断拆迁，让富民合作社建造收益率低于工业厂房和其他商业设施的“打工楼”，动力明显减弱。