国有大企业改革面临新的突破

党的***是我们党在新世纪召开的**次全国****，也是我们党在开始实施****现代化建设第三步战略部署形势下召开的十分重要的****。江泽民同志代表十五届**委员会向大会作的《全面建设小康社会，**中国特色****事业新局面》的报告，是党在新世纪的**宣言和行动纲领。认真学习、贯彻党的***精神，是我国企业界近期的一件大事。

党的***的灵魂是全面贯彻“****”重要思想，是强调“与时俱进”的精神状态。从这个意义上讲，国有企业改革工作的性质与***精神是高度一致的。通过改革解放生产力、从而搞好国有经济，是“****”的内在要求；国有企业改革是一个不断探索、深化的过程，也必然是一个与时俱进的过程。所以，不断深化、有效推进国有企业改革，就是对党的***精神最好的贯彻落实。

江泽民同志的报告是一个**报告，但对于国有企业改革也具有承上启下的重大意义。

报告充分肯定了近几年国有企业改革中一系列重大的方针政策：按照现代企业制度的要求进行规范的公司制改革，积极推行股份制，实行投资主体多元化，放开搞活国有中小企业，发展具有国际竞争力的大公司大企业集团，等等。同时，报告提出了推进国有资产管理体制改革的任务，设立国有资产管理机构，建立权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，这是改革的一个重要突破。肯定了应该肯定的、突破了需要突破的， 由此承上启下、继往开来。尤其是启动国有资产管理体制改革的明确要求，为国有企业改革的深化解决了一个重大的外部体制难题，将对下一步我国的国有企业改革，尤其是国有大企业的现代企业制度建设产生意义深远的影响。

对现代企业制度建设的认识还有待深化

建立现代企业制度是国有企业改革的方向，这是**早已明确的方针。

几年来，各级政府和国有企业沿着这个方向做了大量工作，越来越多的国有企业依法改制为公司制企业。目前，国家和省级重点国有企业的改制面已接近80％，公司制企业已成为我国国有企业主要的组织形式。在推动企业改制的同时，各方面也注重了对公司制企业的规范，要求企业规范建立法人*理结构并规范运作，对上市公司还开展了全国性的规范检查工作。从企业改制的角度讲，现代企业制度建设的推进是很快的，但很多同志或多或少都有这样的感觉，就是企业改制的效果似乎并不像大家预期的那样明显。企业改制以后，对经营者的激励、约束机制是否增强了?企业的决策是否更科学了?各项管理是不是更严格了?对这些问题的回答并不完全是肯定的。近几年一些形式上还比较规范的公司、包括上市公司在市场上的表现令人失望，有些还出现了相当严重的问题，也引起了各方面的忧虑。这种情况说明，我们对现代企业制度建设的认识还有待于深化。

以公司制为主要形式的现代企业制度是从发达市场经济国家借鉴、引进的，是一种符合现代社会化大生产的企业组织形式。公司制在发达市场经济国家主要解决两个方面的问题：一是使所有权与经营权适度分开。在投资主体多元化、社会化的情况下，投资者不一定懂管理或技术，所以需要通过股东会、董事会、经理层的层层委托代理关系，使专业经理人员有充分的自主权来经营管理好企业。二是保证控制权掌握在所有者手中。股东要通过监事会、审计委员会等途径掌握充分信息、对经理人员实施监控，并有权撤换不称职的经理人员，以维护投资者的权益不受侵害。概言之，公司制及其*理结构是处理所有者与经营者关系的一种较有效的制度安排。

发达市场经济国家都是私有制国家。私有制的经济基础决定了，其所有者是自然到位的，所有者对其资产的关切度是非常高的。在这个既定前提之下，西方对公司制的研究主要集中于怎样提高委托代理关系的有效性，怎样能够既发挥企业家的创造精神，又能够防止股东方面的失控，这些国家相应的法律和制度调整主要也在这个领域。在公司制这种企业组织形式引入中国之后，有一个与中国国情相结合的问题，而中国最重要的国情是要在国有企业中建立现代企业制度。不同的所有制基础会带来一个特殊的问题，就是国家所有者到不到位，对国有资产有没有关切度的问题。

中国国有企业建立现代企业制度的改革实际包含着双重任务。**，要解决国家所有者的组织问题，使国有资产的出资人能够具体化，并对所管理的国有资产具有责任感和关切度；第二，构建有效的委托代理关系，使国有企业的经营者能够有发挥聪明才智的充分空间，同时保证国家所有者的有效控制。

从这样的分析中可以看出前一段国有企业建立现代企业制度工作中存在的缺欠：改革不配套，国有资产出资人的组织问题并没有在体制上解决。目前，国有资产出资人职能是分割在若干部门多头行使的，在政府层面国有资产管理的责任主体并不清晰。这种格局最容易带来的问题是，相关的部门都可以干预企业的事务，但企业出现问题时哪一个部门都没有明确的责任可以追究。资产管理责任不明确就没有对资产安全和增值的关切度，没有对资产的关切度就说明出资人没有到位。虽然在前一阶段研究现代企业制度建设存在的问题时，谈论较多的股权结构不合理、改制和运作不规范等问题都是客观存在，但出资人缺位实际是我国国有企业公司制改革中各种问题最终的根源。企业发展最根本的动力来源于出资人对投资回报的要求。没有这种根本性的内在动力，仅仅规范外在的体制或运作程序，工作的结果很可能是形式上的，形似而不是神似。

在前一段国有企业改革的过程中，各方面对国有资产出资人不到位、内部人控制问题并非没有认识，也力图在不改变出资人职能多头行使的格局下解决这一问题。其中，外部监事会制度的建立是一个重要的探索。外部监事会制度与以往基本无效的企业内部监督体制相比，是一个积极的进步，其意义不但在于这一制度确实发现或防止了一些问题，更重要的它是从实践的角度阐明了行使出资人职能应具备的一些基本条件。一是国家所有者必须从外部到位。靠自觉、靠内部监督、靠赋予内部人董事身份的办法，在体制上是不牢靠的。二是监督者必须专职，专司监督才有明确的责任。而且，需要培养一批代表国家的专职监督人员本身就说明，管理好如此规模的国有资产需要足够的人手、需要成本。三是监督者需要通过培训成为专家。国有资产需要由高水平的专家进行管理，管理者的水平不能与经营者有过大的差距。从长远看，出资人的能力决定了经营者的能力，经营者的能力决定了企业的能力。

外部监事会制度是在特定体制格局下探索防止国有资产被侵害的一种尝试，其成效是积极的、经验是宝贵的，但也存在局限性。除一些工作方法层面的问题外，最根本的局限性主要在于，单纯监督职能的效应是有限的，远远不足以涵盖国有资产出资人对经营者考核、监督、评价、选任、约束、激励的全部职能。因此，改革还需要进一步深化，还需要有新的突破。

回顾国有大企业改革深化的进程，我们可以更深刻地领会到党的***关于国有资产管理体制改革相关论述的重大意义。实际上，如果没有国有资产管理体制改革的同步推进，国有大企业建立现代企业制度的改革已经很难继续深化了，仅仅在企业层面去规范已经很难再有实质性的效果了。正因为如此，党的***在国有资产管理体制改革方面的突破是非常及时的、是意义重大的。

党的***在国有资产管理体制改革方面明确了几个关键的方向性问题

一是实现政资分开，设立专门的国有资产管理机构，在政府层面上实现政府公共管理职能与国有资产管理职能的分离，从而理顺管理关系；二是划清**和地方政府在国有资产管理方面的责任和权利，有利于调动各级政府的积极性推动国有企业的改革和发展；三是明确了国有资产管理的责任主体，管资产与管人、管事相结合使国有资产的管理责任具体化，责任到位才可能产生对国有资产安全和增值的压力和关切度。应该说，一个符合****市场经济体制要求的、基于中国国情的国有资产管理体制的框架已经初步勾画成型。

党的***之后，国有资产管理体制改革即将启动。国有资产管理机构如何组建、具体工作如何开展目前还难以预计，但有两个方面的问题应是比较清晰的

**，组建国有资产管理机构应是政府职能的改革和创新，不是现有职能的简单归并。

出资人的资产管理和政府的行政管理是不同的，前者是一种在****市场经济体制、现代企业制度法律框架内的资本管理，这种新型的管理职能还需要我们通过改革来创新。目前，我国无论管资产、管人还是管事中的一些传统办法与国有资产管理的要求并不完全一致，我们必须用改革的眼光审视目前的一些工作方式。例如：一直批到子公司、孙公司的股权变动管理，资产评估中无视资产市场价值的重置法，企业内部重大投资决策按限额的层层报批制度，按照党政干部的标准和程序选任和评价企业经理人员，等等。这些管理方式如不进行彻底改革，仅仅把现有的职能、传统的办法拼盘式地组合在一起，不可能生成新的、符合****市场经济体制要求的国有资产管理职能。

第二，要允许有不同的模式和一个不断探索与完善的过程。

国有资产管理机构的组建、新型管理职能的形成、资产管理机构与其所管理企业关系的构造，基本法规和管理制度的制订，都是难度很大的问题，其复杂程度可能要超过以往我们在企业改制中所遇到的问题。要构造出一个基于行政责任而不是基于对自有资产关切度的负责任的出资人，本身就是一个极具挑战性的深层次问题。而且，由于转轨时期必然存在的不规范性，一些具体的技术问题也会变得十分复杂，例如，对起点、负担完全不同的企业如何评价主观意义上的经营业绩，对并没有完全市场化的企业经营者如何设计激励制度，等等。对这些问题我们自身缺乏经验，国外也不一定有可以借鉴的办法。因此，我国国有资产管理体制改革必然是一个不断探索、与时俱进的过程，在这个过程中要允许在搞好国有企业，壮大国有经济前提下的多种模式，并在实践中不断总结和完善。

党的***不但为我国经济发展描绘了全面建设小康社会的宏伟蓝图，也为我国的经济体制改革拓展出广阔的空间。目前在国有企业改革的各项工作中，国有中小企业改革循着产权制度改革的路子，实现放开搞活的前景已日渐明朗；结构调整、分离分流等方面的工作在操作上已不存在根本性的障碍，需要根据改革成本的支持情况逐步到位；唯一没有实现实质性突破的是国有大企业的改革，这是改革中的难点，也是最复杂的环节。党的***启动国有资产管理体制改革的决定为国有大企业改革的深化创造了至关重要的配套条件，依托于国有资产管理机构这样一个平台，以往很难实施的一些改革措施、很难理顺的一些复杂关系将出现重大转机。我们完全有理由相信，***之后的国有企业改革、尤其是国有大企业的现代企业制度建设将迎来一个全新的局面。