重庆跨越资金天堑 铺就城建通途

――“重庆模式”**“重庆速度”

战雪雷 王珏 邓勇

“3个月换一次地图”，重庆人这样概括这座城市日新月异的变化。6年来，2000公里高速公路，5000公里高等级公路，20多座大桥，150公里城市地铁、轻轨交通的建设，令往来者如履平地般行走在河道纵横、山势起伏的山城。

对于这座我国*年轻的直辖市而言，在财力刚够“吃饭”的情况下，能取得如此成就实属不易。他们破解资金瓶颈、巧转财政投**罗盘的经验引起了记者的极大兴趣。

基建“资金瓶颈”催生投**改革

“没有2003年以来重庆市投**体制的变革，没有‘八大投’，就没有重庆市今天的精彩变化。”重庆市**副***、***主任崔坚道出其中的奥妙。

他给记者讲了一个有趣的故事：“1996年，重庆市改善主城区的交通规划中计划建16座桥，大家讨论的时候觉得这个方案很了不起。但是纷纷遗憾地表示，‘我们这一辈子是看不到了’。”崔坚解释说，1996年前的实际建设速度是6年建一座桥，16座桥要96年才能建成。因为缺少资金，当时很多项目建设的过程是好不容易把图纸画了出来，又去凑*，凑了很多年，建设中间再次缺*断档，又等了很多年。“这种例子在重庆俯拾皆是，三天三夜也讲不完。”

改革前，重庆市虽然也成立了投资公司，但是模式仍然沿袭着行政命令配备资源的色彩。“财政拨*，发改委批项目做规划，有一分*办一分事，没有办法按照一个系统规划考量基础设施建设。”重庆市发改委副主任沈晓钟描述道。

改革前的2002年，重庆市预算内财政收入127亿元，只能保运行。预算外收入30亿元，也仅仅相当于今天建设一座朝天门跨江大桥的支出。**的举债能力又受到限制，基础设施的投入远远不够。

如何解决城市建设中的资金瓶颈问题？经过调研，重庆市在2002年进行了投**改革。他们通过创新资本注入方式，组建市属国有投资集团，把原来由**直接举债为主的投资方式，转变为由投资集团向社会**为主的市场化方式，从根本上改变了城市基础设施建设的投**机制，形成了**主导、市场运作、社会参与的多元投资格局。

按照基础设施分类，成立水务控股、城投公司、高发集团、交旅集团、地产集团、渝富公司、开投集团、水投公司、江北嘴公司等国有建设性投资集团，简称“八大投”，按照法人责任制的要求承担**性基础设施投**的职能，接受国有资产管理部门的监管。

其运作模式是整合集中**资源、将存量资金资产资本化，利用国有土地杠杆撬动，向银行和市场借*投入基础设施建设和进行老国企改造。6年后，世界银行评价说，“重庆模式”对中国和世界具有参考价值，可作为发展中国家的有益借鉴。

“五大注入”夯实投**平台

为了充实“八大投”投**平台资本金，重庆采取了“五大注入”措施：一是国债注入。把分散到全市各区县200多亿元的几百个国债项目的资金所有权统一收上来，并按项目性质归口注入相应的投资集团。二是规费注入。将路桥费、养路费、部分城市维护费等作为财政专项分别归口注入投资集团。三是土地集团收益权注入。重庆市**赋予部分投资集团土地储备功能，并将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。四是存量资产注入。将重庆市过去几十年形成的200亿元存量资产，比如路桥、隧道、水厂等，划拨给相应的投资集团，从而成为投资集团的固定资产。五是税收返还。通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的税收优惠，将其作为资本金返还给投资集团。

“五大注入”总体上给“八大投”注入资本金1500亿元，在短时间之内“八大投”的实力迅速壮大，6年来共获得2500亿元的**额度，解决了基础设施、公共设施建设所需资金。

以重庆水务集团为例。按照三峡工程建设要求，需要在库区建19座污水处理厂以保持长江的水质，中央为此拨付了建设国债。但是由于业主缺乏资本金，贷不到*，配套资金迟迟不能到位，国债资金的补助标准从50%提高到75%，污水处理厂工程仍然趴在地上晒太阳。

这成了重庆市**的一块心病。2001年，重庆市将全部由国债资金建设的污水处理厂整合到一个集团，将中央的30多亿元拨款集中作为该公司的资本金，该集团按照60%的负债率，至少可以贷18亿元，大大超出原来25%资金的差额。通过体制调整去支撑投**，重庆水务集团仅在1年左右的时间里就完成首批17座污水处理厂的建设和移交，并保证了这些污水处理厂的正常运营。

崔坚自豪地告诉记者，重庆的污水处理厂运行很好。目前，该集团正在酝酿上市，到2020年，重庆市力求做到：从重庆流出的长江水水质好于流入重庆的水质。

在解决资金方面，重庆市也展现了大手笔。为了解决这部分资金来源，他们实行了按规划带项目批土地的做法。重庆市城市建设投资公司董事长华渝生介绍说，在“八大投”的资本金注入中，土地储备收入占了1/2强。按照马克思的经济理论，级差地租反映了人类生产活动向土地追加的投资，特别是城郊结合部。在原来的未开发区域，路桥通到哪，哪里就会繁荣起来。于是，国有投资公司通过一级开发，实行招拍挂，获得土地的增值收益。这其中体现了“两个循环”。第一个循环是资金链的循环，从储备到向银行借*、发行债券筹集资金开展特大型项目；第二个循环是土地储备以后，通过投入、开发，七通一平，然后把土地通过市场转让给房地产商，转让收入用于处理银行债务。

实践证明，这种投**模式非常有效，过去5年内，城投建设了5座跨江大桥，*少的投资也要十几个亿。但华渝生告诉记者：“8年来，我们没有一分*不能到期偿还银行。”

**对投资公司高度负责，通过市场化的手段配置资源，对资源的有效运作支撑了的建设。重庆大剧院等十大文化项目设施建设，铁路、轨道交通等的建设，无不受益于这种模式。

因为资本金充足、有土地储备、特别经营权等担保，“八大投”获得了银行的青睐。目前，其主要**模式为开发银行**、商业银行**、债券**、信托**、股市**，6年来有2500亿元的**量。截至今年4月底，国有投资集团资产总额3660亿元，与2002年相比增长了10倍，户均资产407亿元；所有者权益1294亿元，资产负债64.4%，已全部跨入资产100亿元行列。

“三个平衡”、“三不原则”构筑防火墙

动辄百亿元的**，长达数年的投资周期，人们不禁为重庆市财政、金融系统的安全担心。

但当事者自有办法。在“八大投”发展过程中，重庆特别重视经营管理中的资金平衡。一是企业资产负债率控制在50%―60%，资本和信用要对称。如果负债率超过70%，要么减项目，要么重新配置资源。否则，发改委不予审批。二是保持集团的现金流平衡。“八大投”每年要承担近400亿元的基础设施投资任务，还要还贷，所以每年至少要有500亿―600亿元的**平衡，因此，必须要保证现金流的平衡。第三是投入与产出平衡，总体上保证项目有收益。

对于投资集团投资公共设施建设项目暂时亏损的，重庆市**采取三种方式解决：在相应时间内调整收费标准，“以时间换空间”弥补损失；将**补助和收费提高相结合，确保投**集团的利益；以投**集团经营性收入弥补公益性亏损。

“三不原则”则为八大投资集团构筑了坚实的防火墙。投资集团之间不能互相担保，避免出现连环灾难，造成大面积金融风险。重庆财政决不为投资集团做担保，政企之间必须保持严格界限，防止财政债务危机。各投资集团的专项资金不能交叉使用，财政拨付的专项资金虽然放在投资集团，但使用范围受财政掌控，必须专款专用，不准交叉使用、互相挪用。

推动系列体制性改革

采访中，华渝生谈起投**推动的路桥收费变革感慨万分。2001年，为顺应西部大开发战略，重庆提出要办十件大事，其中之一就是9城区内实现半小时通达。当时老百姓觉得这是开玩笑，因为过桥过路收费就要占去10分钟。上世纪90年代，贷款修路、收费还贷是道路建设的主要模式。当时，重庆主城区范围内17条路、7座大桥、1条隧道收费，另外还有5条收费路在建，只是还没有设卡而已。投资业主有**、私人、国有企业。

“老百姓比较反感收费，我们抓住了投**的牛鼻子，一方面扩大投资规模，一方面整合现有交通资源，从而改变了这种状况。”

通过调研，重庆市**得出3组数据：主城区老百姓过路桥1年的通行费是6个亿，对应的投资是100亿；道路桥梁收费站卡有50多个；重庆车辆保有量是17万辆。城投公司通过购买、租赁的方式将这些路桥资源整合起来，每年向每台车收缴2000元的年费，而以前一台车每年的平均路桥费是4000元。2003年上调到2300元。这不仅节省了通行时间，老百姓的负担也大幅度降低。

华渝生告诉记者，到现在为止，收支还有一点缺口，但是每年的缺口越来越少，明年就会实现当年平衡，以后增收部分可以弥补前几年的缺口。因为道路好了，加之经济的增长，车辆的保有量自然就多了起来。

投**体制的改革推进了财政管理体制改革，改变了重大项目建设以**出面举债为主的方式，转变为投资集团作为企业向社会**为主的方式，大大缓解了**建设资金缺口。重庆6年投入2000亿元进行基础设施建设，而**债务增量为零。重庆现在总的财政收支、信用状况在西部12省区中是*好的。同时，这种变化也推动了土地管理体制改革，规范了土地市场、杜绝了违法用地、非法买卖转让等现象和暗箱操作、权*交易等腐败行为，促使**土地收益大幅增长。

改革还带动了国有资产快速增长。5年来，重庆市***直管企业资产总额净增5000多亿元，其中投资集团增长贡献60%，改变了该市工商产业独占国资的状况，形成了投资集团、工商产业和地方金融“四三三”结构的新布局，体现了国有经济的控制力、影响力和带动力。

采访结束之际，崔坚告诉记者，未来3年，重庆市**将大力推动国有投资集团组织结构调整、资本结构调整、产业结构调整、运管结构调整、监管体制调整，进一步发展壮大国有投资集团。