一岛两制如何治 粤港澳合作新模式调查(2)

在此背景下，广东省**层面于2006年11月通过了《横琴岛开发建设总体规划纲要》。但直到2009年初，***正式批复《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，其中提到，规划建设珠海横琴新区、珠澳跨境合作区等合作区域，横琴开发终于取得实质性突破。

珠海的盘算

“之前规划都做过很多次了，但一直没有突破。”王利文告诉本报，横琴岛发展之所以一直停留在讨论的层面，主要原因是管辖权限、开发主体和定位都存在很多争议。

横琴岛地处珠海市南部，南濒南海，东与澳门仅一河之隔，*近处不足200米，距澳门**机场3公里，距香港41海里。

在6月24日***常务会议上，横琴岛被确定纳入珠海经济特区范围。这让诸多珠海人士心里悬了许久的石头落了地。

“澳门大学横琴校区仅仅是个案。”在7月1日，珠海市召开的金融危机与促经济保增长专题新闻发布会上，在横琴规划原则通过后，珠海市**经贸系统部门负责人*次就横琴开发表态并现场谈开发措施。

在公开表态“珠海主导横琴开发”的背后隐藏着横琴被“整体租赁”给澳门开发的担忧。而事实是，地域面积不足横琴岛三分之一的澳门，未来发展空间的不足早就显现，多年前就有意向横琴拓展发展空间。

今年2月13日，广东省发改委主任李妙娟在新闻发布会上说，对横琴的规划将充分放在“****”的框架下考虑，横琴的建设要考虑和港澳特别是与澳门产业如何对接。

中山大学港澳珠三角研究中心教授郑天祥指出，事实上，横琴规划方案已经考虑到了澳门的需求。无论从地缘还是从产业对接来看，理论上澳门受益要大于香港。假如澳门自己主动切入和融入规划，横琴造就的不仅仅是珠海的发展，澳门同样将取得重大发展。

但是珠海也有自己的盘算。

在7月1日珠海市召开的金融危机与促经济保增长专题新闻发布会上，珠海市外经贸局有关负责人指明了横琴招商工作下一步的计划――“珠海将充分向香港等地宣传横琴，以便更好地展开招商，与香港共同落实CEPA，引进大企业进驻横琴”。

显然，与澳门一衣带水的珠海把目光更多地聚焦在香港。而即将兴建的港珠澳大桥也给足了珠海人畅想的空间。

同为经济特区，珠海和深圳相比显得“失落”。

珠三角研究者提出整个大珠三角都市圈由港深都市圈、广佛都市圈和珠澳都市圈三足鼎立。但其中珠澳都市圈明显是较弱的一环――无论从常住人口还是从GDP看，珠澳都市圈都无法和深港、广佛都市圈相提并论。

据官方公开统计数据显示，2008年，珠海市拥有常住人口148.11万人，GDP992.06亿元，总量居珠三角9市的第8位，澳门常住人口54.92万人，GDP192亿美元；而深圳市常住人口876.83万人，GDP达到7806.54亿元，香港常住人口约有698万人，GDP达到2238亿美元。

与香港、深圳两座城市的核心区相距几十公里不同的是，澳门与珠海两座城市的核心区紧密连接，就连郊区在地理上也是相连的。但是两座城市在过去几十年的发展中，基本上没有建立起太大的关联性。

而且，“澳门经济相当程度上依附于香港，本身的辐射力不强。在改革开放之后，珠海虽然定位为对接澳门，但是澳门与珠海同属需要香港辐射的准卫星城，澳门能够辐射到珠海的产业有限，珠海更多要靠自己去缓慢地建立自己的工业体系。” 珠三角一位本土研究者向本报分析。

横琴新定位“三基地一平台”

在珠海设立经济特区的初期，曾一度想象澳门那样发展旅游业，但是以珠海的旅游资源，并不足以吸引当时尚未富裕起来的港澳珠三角或国内民众大规模到珠海旅游，所以后来改弦更张，以发展工业为主。

但是在《横琴总体发展规划》里，依旧给了横琴旅游休闲产业重要的发展定位。

“横琴开发给了珠海市更大的发展旅游休闲业的空间。我们的目标是打造‘**商务休闲度假区’，在***正式批复后，我们会配合相关部门进行具体实施细则的制定和实施。”珠海市旅游局局长张梅生向本报记者表示，既有的旅游产业规划可能面临调整。

另据了解，在经过多年的论证后，横琴的产业终于在《横琴总体发展规划》里有了明确的定位：粤港澳地区的区域性商务服务基地、与港澳配套的***旅游度假基地、珠江口西岸地区融合港澳优势的***高***产业基地和服务港澳、服务全国的区域创新平台。

据记者从珠海国土资源部门了解到，珠海目前已经收回横琴15宗土地使用权，为今后的发展腾出空间。眼下，珠海已经在为横琴的大发展谋篇布局，储备待开发的项目就有30多个。

2006年，美国拉斯维加斯金沙集团欲投资130亿美元建**度假村项目，但后来不了了之。目前*有可能上马的是总投资近30亿的珠海长隆海洋世界，由珠海长隆投资发展有限公司投资建设，目前项目*期工程环境评估报告将交由珠海环保部门批复。

据珠海市政协委员杨大平介绍，横琴开发16年以来，珠海已投入30多亿，但由于开发区和功能区所有的权限被冻结、所有的项目被暂缓，目前依然是零效益。“每年仅利息就要几千万，特别是岛上农村居民的人均年收入还低于全市的平均水平”。

郑天祥认为，现在横琴岛已经明确作为珠海经济特区的一部分，那么其对应的税收等法律、产业布局、重大项目等的安排，全由珠海方面主导。日后，澳门方如有牵涉到“两制”的重大项目想落户珠海，除了和珠海协商外，惟一的途径只能像争取澳大横琴校区项目一样，通过全国人大授权安排。

据本报记者获得的一份珠海市政协横琴开发课题组内部调研报告显示，横琴产业开发的方向是在服务业集聚的基础上，吸引国内外知名企业的总部进入横琴，以逐步形成总部经济，但对工业项目上岛要谨慎。

调研参与者向本报记者表示，在横琴设立工业园，与珠海其它区域的工业园相比，不会有特殊的竞争优势；同时工业上岛可能降低横琴整体环境的档次，影响服务业，尤其是高端服务业的发展；*后随着横琴发展，服务业用地收益也会大大高于工业用地收益。

基于以上因素，课题组建议一般工业项目安排在岛外；同时也可利用省和国家支持横琴建设的机会，申请扩大跨境工业区，以安排港澳需要迁移的某些工业项目。

课题组称，港澳*大优势是服务业。在数量上，服务业对香港GDP贡献率在80%以上；在质量上，港澳的服务业具有**竞争力。港澳制造业已呈“空洞化”状态，核心竞争力也不及服务业。在港珠澳大桥建设和横琴开发的条件下，珠海可以利用这一形势，促进与港澳服务业的融合。

粤港澳紧密合作新开端

6月27日，全国人大常委会授权澳门管辖横琴岛澳门大学新校区，澳门以租赁方式取得横琴岛澳门大学新校区的土地使用权。在2049年12月19日该片土地使用期满前，新澳门大学的围墙，将是李哲濠眼中资本主义与社会主义的“新边界”。

在李哲濠眼里，他的大排档只是后退了一小步；但是在多位接受本报采访的专家眼里，此举创新了“****”一大步。

“此举是粤澳合作开发横琴的标志性事件，开启了‘****’的新模式。”中山大学港澳珠三角研究中心教授郑天祥毫不吝啬地寄望横琴在粤港澳紧密合作中的重要使命。

面积86平方公里的横琴岛被全国人大授权租给澳门的用地面积只有1.0926平方公里，但是在这一小片土地上，将依照澳门特别行政区法律实施管辖。

据本报记者调查了解，澳门在内地国有土地上租赁土地已有先例。2002年7月，珠海市把位于拱北联检楼与澳门关闸之间、面积为28042.6平方米的国有土地使用权出租给澳门特区**兴建新边检大楼及配套设施。土地租金为每年每平方米人民币10元，即整个地段的租金约为人民币28万多元，租赁年期为50年。自当年6月1日始，国家已将有关地段的司法管辖权和行政管理权归属澳门**管理。

而后在2006年10月，全国人大常委会授权香港特区**在位于深圳境内的港方口岸区范围内实行全封闭管理，港方口岸区的范围及使用期限由***决定。在港方口岸区实施香港法律，并由香港执法人员管理。

和横琴同时挂在珠三角专家嘴边的还有另外一块飞地――深港边界的河套地区。

1997年，深港合作*理深圳河，由于河道拉直，原属于深圳管辖的河套地区被“拉”到了深圳河的香港一边。按照香港法律体系，深圳河就是深港的边界，所以深港两地**曾就河套地区的归属发生过争议。

为此，1997年7月1日，***颁发第221号令，澄清权属问题：规定业权仍归深圳所有，而香港则拥有该区域的管理权。到今年4月，“落马洲河套地区邻近范围C区规划综合研究”正式启动全球招标，谈了多年的河套开发终于提上实质性日程。

包括杨允中在内的多位受访的专家更表示，相比上述口岸建设，横琴岛、包括深港边界的河套地区，更将担负创新发展“****”以及促进粤港澳紧密合作的历史新使命。

“澳门向内地租赁土地，这和河套的开发还不一样，其标志性意义巨大。”上述珠三角研究专家向本报表示，既然澳门可以如此，未来香港也有可能向深圳租赁两地之间紧邻的地区，经由***批准特定用途，由港方按香港的法律实施管理。甚至未来在两岸之间特别是福建沿海与金门马祖之间，也可能延用这个模式。

横琴岛新澳门大学的构思是尽可能“澳门化”：横琴校区与澳门“自由通行”，不受内地边检监管，校园内法规制度标准等等一律使用澳门标准，仅在“严重事故或灾难性事件时”由珠海公安及消防提供协助。

上述人士寄希望于未来横琴在开拓“****”方面有大的突破，更大的期待是看到这些特殊区域能够成为混合制度区，既发挥香港、澳门的优势，又发挥中国大陆的优势，两种优势在这里杂交，将具有中国改革和制度创新试验田的功能。

靠制度创新来引爆生命力

在珠海市政协横琴开发课题组看来，横琴要实现它所承载的历史使命和基本功能，还必须通过制度创新来引爆其生命力。

对此，课题组建议横琴制度创新要超越现有的CEPA框架。

上述专家向本报记者表示，横琴的制度创新要解决四大问题：确保生产要素进出横琴的相对自由；确保港澳与内地产业之间，尤其是港澳生活型及生产型服务业与横琴为接口的内地能够实现有效链接；通过衔接机制，使内地经济体制逐渐与**接轨；创造一个有利于公平竞争的法制环境和文化氛围。

在其看来，制度创新的突破口是提前实现港澳与内地同为WTO成员双边自由贸易关系，但要突破这种关系，就要超越CEPA的框架。

横琴开发为什么必然进行创新？课题组调查认为，限制港澳与珠三角乃至内地经济融合的根本原因在于制度的差异。单纯的产业设置解决不了横琴开发的根本问题。因此，能否进行制度创新，以消除制度性障碍，是决定港澳经济能否与内地经济全面融合，港澳作用能否充分发挥的关键。

为此，课题组大胆预想，横琴需具备四方面的功能：

其一，“接口”功能。要通过横琴，实现两大经济板块全面地、无障碍地对接，而不是个别产业的延伸或转移。主要应表现为资源共享、产业互动、要素融通的经济格局。这是港澳尤其是香港成为珠三角真正意义上经济中心的基础条件。各方的合作，主要通过“对接”来体现。

其二，“转换区”功能，即通过特殊的制度安排，使两大经济体系能够衔接、转换、融合，这是横琴成为“接口”的前提。

其三，“放大器”功能。横琴的产业项目往往要作为一种“通道”、“前台”，释放其境外母体的巨大能量。

其四，“试验场”功能。包括：与港澳对接的试验；与世界经济间接连通的试验；更高层次的改革开放试验