安徽阜阳3.6万亩耕地复垦造假调查

■3.6万亩，差不多相当于阜阳市2年的建设用地。

■阜阳土地造假的初衷在于，土地使用上“占补平衡”的硬约束。所谓占补平衡，即建设单位占用耕地必须占多少、补多少，先补后占。占补不能平衡的区县，按照规定在安排土地利用计划指标的时候，要扣减下一年度的指标，建设用地和置换用地报批也不能受理――这对地方**是一道要命的紧箍。

■让人困惑的是，一个规模如此浩大、事实如此明显的造假，如何能层层通过。

阜阳国土资源局局长要求各区县：在2008年8月阜阳完成全国第二次土地调查之前，“把过去的一些打谷场，现在已经变成了耕地，抓紧时间变通成新增耕地上报。”

张兴奎家对面那块在他看来与其他耕地并无区别的庄稼地，去年悄然发生了不为人知的变化。

这块位于安徽阜阳颖东区正午镇张庙村一处小溪边、约一亩见方的土地，曾经特殊过：人民公社时期，它是整个生产队的晒谷场。然而，自从那场**的变革从由此往东170公里的凤阳县小岗村发端之后，它便也被分田到户，和其他耕地一样，滋养了一茬又一茬的麦子、和。

2008年，这块数十年来恪守耕地职责的土地，在当地国土部门那里，经验值却被突然归零：这块耕地有了一张新的出生证，它被重新“复垦”成为耕地――而所谓的复垦，指的本应是使不可耕种的土地变为可耕种的过程。

正午镇正午村62岁的王老先生，同样不知道他宅子底下这块土地发生了什么变化。和张庙村的那块地一样，这块地在人民公社时期也是晒谷场，分田到户之后被划为宅基地。去年，这块地被“复垦”成为耕地――尽管它上面的宅子这些年来一直安然无恙，到现在也没有要被拆除的迹象。

在安徽阜阳，去年一共有至少3.6万亩土地被以类似的方式“复垦”。

安徽省国土资源厅的数据显示，2008年，阜阳有626个晒谷场复垦项目通过验收，总面积达36205亩。

8月16日，南方周末记者从获得的复垦项目所在地详细列表中，随机选择，探访了其中4个镇16个村的复垦项目，与当地农民一一核实，实地察看，发现在这些地方，所谓的“复垦”并不属实――这些当年的晒谷场，大部分在分田到户之后就已经成了普通耕地；而一些后来种了树、盖了房的晒谷场，到现在也并未被复垦成耕地。

阜阳市口孜镇王老庄村夏庄罗会臣告诉南方周末记者，在当地，晒谷场早已不存在。二十多年前，正是身为生产队长的他，亲手将当时的晒谷场分给了三户人家。“晒谷场的地都是好地，位置好，土也好，风也好，好扬场，怎么可能不分下去？”

据了解，所谓的晒谷场，就是生产队在村庄附近选一块地势较高的耕地，在麦子开镰的头几天开始整压，洒上麦糠和水，待变硬实后，供晾晒粮食用。

当地农民告诉南方周末记者，即便是当时的晒谷场，实际上也不存在复垦的问题：除了一些耕地富余的村，多数村少有专门的晒谷场，一般都会种上一些早于麦子成熟的作物。分田到户之后，本来就人多地少，更不会有专门的晒谷场。通常一户辟出一两分地，种一些其他作物，麦子快成熟时平整一下做临时的晒谷场。

而在2004年前后，阜阳普及联合收割机，已经不为农民所需要的晒谷场，也从此**绝迹。

这场规模浩大的耕地复垦，实际上未动一锹一土。

记者注意到，在2008年3月20日召开的阜阳市国土资源工作会议上，国土资源局局长王五一要求各区县：在当年阜阳完成全国第二次土地调查之前，“即在8月份之前，把过去的一些打谷场，现在已经变成了耕地，抓紧时间变通成新增耕地上报。”

此前不久，阜阳市颍州区、颍泉区、颍东区等区县国土部门已召开会议，基层的工作人员被要求“越快越好”地完成一项工作：用卡尺量1997年航拍图上标示为谷场的土地面积，作为复垦耕地上报。

据知情人透露，由于农业税种种因素，晒谷场虽然早已成为耕地，但是在航拍图上一直仍被标示为“晒谷场”。

同样是耕地，阜阳为什么不惜造假，要将耕地“复垦”为耕地？

建设用地指标奇缺

阜阳市每年的农转用指标为4000多亩，而需求量却在2万亩左右。

阜阳市国土局负责人告诉南方周末记者，复垦一亩谷场的经费在1000元以上。3.6万亩谷场的复垦费用在3000万元以上。

然而这显然并非将耕地复垦为耕地的主要目的――当着市委书记提出的这个项目，*后的复垦经费仍将由阜阳承担。其中的症结仍在于，土地使用上“占补平衡”的硬约束。

所谓的占补平衡，系土地管理法中保护耕地的基本制度，即建设单位占用耕地必须占多少、补多少，先补后占。

占补不能平衡的区县，按照规定在安排土地利用计划指标的时候，要扣减下一年度的指标，建设用地和置换用地报批也不能受理――这对地方**是一道要命的紧箍。

对阜阳来说，2003年是一个颇为关键的节点：“以前建设用地计划用不完，之后不够用。”差不多在此前后，阜阳这个传统的农业大市，和安徽众多城市一样，开始走上工业强市的方向。

与之而来的，是用地矛盾越来越尖锐――阜阳市每年的农转用指标为4000多亩，而需求量却在2万亩左右。

由此带来土地违法现象突出。阜阳百日行动清理出来的违法用地占当年建设用地计划的近一半。几乎每周，阜阳市国土局都能接到县市区及乡镇办事处对违法违规用地的举报。

在耕地保护目标任务没有完成的同时，阜阳土地利用粗放、浪费亦颇为严重。2007年，阜阳仅颍州、颍泉、颍东三区清查出的闲置和低效用地就有140宗、5200亩以上。各开发区的工业用地也大多达不到安徽省**规定的投资强度要求。

工业化的同时，农民建房亦达**。今年5月，国土资源部部长***在安徽考察时，安徽省国土资源厅厅长张庆军指着广袤田野中不时可见的低矮破旧平房对部长说，“淮河以北农村住房普遍比较陈旧，新一轮建房高峰期正在到来。”――可以想见，这位安徽省国土部门的一把手，说这番话时的复杂心情。

记者了解到，在距阜阳市区十数公里的一个小镇，人口不到4万，每年农民建房的违规用地就在两三百亩。当地人告诉记者，阜阳是外出打工大省，这两年打工挣了*。“农民有*不就盖房子吗？”

而安徽省的用地情况，亦引起国土资源部的关注。

2008年12月，***以国家土地总督察的身份写了一封信给安徽省副省长。***在信中说，“临近年底，都很忙。但考虑到当前形势和第八次卫片执法检查情况，我觉得还是有必要向您通报一下对当前土地执法监管工作的看法。”“明年要依据15号令对地方**问责，若违规违法用地不能有效遏制，大量问责的局面令人担忧。……我们要坚决遏制违规违法用地，更应该保护和爱护各级干部，**他们不碰耕地红线，避免因此被问责。”

这封信亦很快在阜阳各级国土部门会议中被宣读，作为学习材料。阜阳在随后的一个紧急通知中提到，“国土资源部对我市颍州、颍泉、颍东三区和阜阳经济技术开发区土地利用变化情况实施卫星遥感技术监测结果显示，新增建设用地图斑及土地1186宗，占地面积9118亩，经初查一些新增建设违法用地现象十分严重。”

阜阳国土部门*担忧的，还是占补平衡。在2007年，阜阳市8个区县中，有6个占补未能平衡。

2008年，在有市委书记参加的全市国土资源工作会议上，阜阳国土资源局局长王五一说，“市以下国土资源部门虽然实行了**干部由本系统上一级管理的体制，市县区国土局仍把自己看成**的组成部门，想**所想，急**所急，满足**对我们的期望和要求。”

而**的期望和要求，王五一说，“我的理解是四个字，‘批地挣*’。再加两个字就是‘多批地多挣*’。”

而占补不能平衡，就要扣减指标，置换用地也不能批，“多批地多挣*”也就无从谈起。

阜阳地处平原地区，不似别处丘陵地带，几乎没有未利用地，无荒可开。

而取消农业税之后新冒出来的老耕地，又不能用于占补平衡。国土资源部明确，对于第二次全国土地调查中耕地增加的省份，“属于1999年1月1日土地管理法修订施行后，由单位和个人自行开垦，且未在第二次全国土地调查前纳入耕地统计范围，也未在相关图件上标示过的新增耕地，通过土地整治达到相关规定的质量，经申请确认可用于耕地占补平衡。”

原晒谷场的地，达不到上述要求。

“要做到占补平衡，基本途径就是抓好土地开发复垦整理。”阜阳市国土资源局副局长边玉峰在上述国土工作会议上说。

“借鉴兄弟市县的经验”，早已消失的晒谷场，这个时候再次登上舞台，被视为阜阳“*后的机遇”。王五一要求各区县，“抓住这个*后的机遇，做好工作”，“尽快摆脱被动局面”。

至此，3.6万亩耕地被迅速复垦为耕地――布置工作在2008年年初，至当年7月，已有3.6万亩“被复垦”耕地通过验收。

如何通过验收

正是在区、市、省三个层面的通力合作下，3.6万亩耕地被顺利“复垦”为耕地。

3.6万亩，差不多相当于阜阳市2年的建设用地。让人困惑的是，一个规模如此浩大、事实如此明显的造假，如何能层层通过。

按照《阜阳市国土资源局土地开发复垦整理项目监督管理制度》，项目主管部门、规模、投资、规划设计等信息要在项目区所在的有关乡镇、村实行现场公示。但记者在16个村了解的情况，并未见公示。

而在验收程序上，须经区县自查、市局初验、省厅终验三道关。

8月17日，安徽省国土资源厅耕地保护处一名官员向记者确认，其网站上公布的阜阳谷场复垦项目，已通过验收。

到现场一问即知不真的项目，如何能通过验收？

阜阳市国土资源局负责人称，他们验收时，主要看两个，一个是原状，通过比对1997年航拍图是否谷场，再一个看现状，是否现在是耕地。这位负责人亦坦承，是否真的复垦，找当地农民一问即知，“但我们人少事多，没法这样做”。

作为市局布置的任务，区、市两级验收当不成问题。而在省厅层面，据知情人透露，市、区在布置任务时，一个事实被反复提及：“省厅一名退休的阜阳籍厅**，愿意帮着跑一跑。”

正是在区、市、省三个层面的通力合作下，3.6万亩耕地被顺利“复垦”为耕地。

阜阳就此实现占补平衡。今年6月，国家土地督察南京局调研组在阜阳就土地“保增长保红线”行动进行调研时，阜阳终于可以不无骄傲地汇报道：“建设项目用地全部实现了耕地占补平衡，占补有余。”

在未来两年内，阜阳将无需担心占补平衡问题――这些被“复垦”的耕地，“够两年的占补”。

只不过，两年之后，又当如何？