完善国有资产授权经营管理制度的法律思考

在《***关于2005年深化经济体制改革的意见》中，明确地提出了完善国有资产授权 经营管理制度这一重要课题，并将其作为深化国有企业和国有资产管理体制改革的重大任务。03年8月14日《企业国有资产授权经营管理办法》起草工作小组召开了企业国有资产授权经营立法**座谈会，从会上反映的情况来看，在讨论中**意见分歧比较大，在国内，现阶段尚缺乏足够的经济、法律理论支撑，因此，有必要继续进行有益的探索。作者企图通过本文，谈谈自己对这一问题的法律思考。 一、对国有资产授权经营管理制度的基本认识 国有资产授权经营管理制度的由来 国有资产授权经营管理制度是在组建企业集团的试点工作中，为了组建企业集团，形成以资产为纽带的母子公司关系，**国有资产管理部门将集团紧密层企业的国有资产划拨并授权给核心企业，由集团核心企业负责经营管理制度并承担保值增值责任。其目的是建立以资产为纽带的母子公司关系。1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委和***经贸办联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》对授权经营定义为：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势”。随着产权制度改革的不断深入以及企业集团发展的实践，对国有资产授权经营管理制度的认识又有了新的发展。 国有资产授权经营管理的相关规定 早在1993年制定《公司法》时，在公司立法中，就对国有资产授权经营管理制度有过明确规定。《 公司法》第七十二条规定：“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有*资公司，可以由***授权行使资产所有者的权利。”随着不断完善****市场经济的需要，为了积极探索国有资产管理的有效形式，党的***对国有资产管理体制改革作出了重大决策，***按照党的***和十六届二中全会精神，制定了《企业国有资产监督管理暂行条例》，确立了国有资产管理体制的基本框架。该条例第二十八条**款对国有资产授权经营管理规定为：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有*资企业、国有*资公司进行国有资产授权经营。”上述规定，是确立国有资产授权经营管理制度的基础，同时，也为进一步完善国有资产授权经营管理制度提供了基本依据。 国有资产授权经营管理的主要内容 1、国有资产授权经营的目的是探索国有资产管理的有效形式，建立以资产为纽带的母子企业关系，使国有资产出资人到位并履行好出资人的职责，建立科学有效的国有资产管理、监督、运营体系和机制。 2、国有资产授权经营的主体，授权方是***国有资产监督管理机构和地方**国有资产监督管理机构；被授权方是所出资企业中具备条件的国有*资企业、国有*资公司。 3、国有资产授权经营的核心是国有资产监督管理机构授权国有*资企业、国有*资公司“经营国有资产”，被授权企业在授权范围内，的国有资产依法经营、监管，对其全资、控股或参股企业的国有资产行使所有者职能。 4、国有资产授权经营要由授权方与被授权方签订授权经营协议，明确授权内容，使被授权企业做到权利与责任的统一，被授权企业在享有经营国有资产权利的同时，应承担国有资产保值增值的责任。 国有资产授权经营管理的主要作用 1、在国有资产监督管理机构与被授权企业之间，明确被授权企业的经营权利和责任，有利于维护被授权企业的法人主体地位和国有资产监督管理机构对被授权企业的出资人地位。一方面，被授权企业享有有关法律、法规规定的企业经营自主权，对其经营管理制度的企业国有资产承担保值增值责任；另一方面，国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对授权企业国有资产进行监督管理。 2、在被授权企业和其子企业之间，明确被授权企业对其子企业履行出资人职责，有利于母子企业层面上的出资人到位，使被授权企业的权利、义务和责任相统一，做到管资产和管人、管事相结合，从而有利于子企业国有资产的市场化运营。实行授权经营后，国有资产监督管理机构不再直接对被授权企业的子企业行使股东的资产受益、重大决策和选择管理者的权利。 国有资产授权经营管理的不足之处 1、从1992年***四部门联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》以来，国有资产授权经营管理的社会经济条件发生了重大的变化，随着市场经济体制的不断完善，公司制度的确立，国有大中型企业在现代企业制度建设、公司和企业集团发展的实践中，积累了大量丰富的实践经验，特别是党的***以来，新的国有资产管理体制的确立，国有资产授权经营管理制度中又出现了新的些问题，从总体来说，国有资产授权经营管理制度有待进一步完善。 2、目前，由于国有资产授权经营管理的理论还不是十分成熟，因此，有必要对国有资产授权经营管理的定义，国有资产授权经营的主体，包括授权人、被授权人，国有资产授权经营的客体，包括所有者权益，股东权益，企业法人财产权、经营权，国有资产授权经营管理thldl.org.cn的对象、范围等等进行深入的探讨和研究，使之形成一种比较完善理论，并转化为一种健全制度，使之有利于国有经济布局和结构的战略性调整，有利于深化国有企业和国有资产管理体制改革，有利于发展国有经济，实现国有资产保值增值。 二、对国有资产授权经营管理制度的法律分析 国有资产授权经营管理制度的定义 经过多年的探索和实践，可以说对国有资产授权经营有了新的认识。作者认为，可以将国有资产授权经营定义为：“国有资产授权经营管理是指**及**国有资产监督管理机构将自己以各种形式直接投资到企业的国有资产的产权授权给国有*资企业、国有*资公司统一持有，以确立母子企业产权关系。母企业依据产权关系成为授权范围内企业国有资产的出资人，依法行使国有资产出资人的职能，即：资产受益、重大决策、选择管理者等权利。统一对国有资产保值、增值负责。”在上述定义中，产权指的是国有股权中的国家股权，不包括国有法人股权。 国有资产授权经营管理制度的主体包括授权人和被授权人两个方面，授权人是指**及**国有资产监督管理机构，被授权人是指**及**国有资产监督管理机构所出资企业中具备条件的国有*资企业、国有*资公司。国有资产授权经营管理的客体是企业国有资产的持股权，而不是经营权。国有资产授权经营的对象是授权国有*资企业、国有*资公司持股的成员企业中的国有资产，被授权的国有*资企业、国有*资公司依据产权关系成为授权范围内企业国有资产的出资人，依法行使国有资产出资人的职能。 国有资产授权经营管理制度的主体 国有资产授权经营管理制度的主体，指的是国有资产授权经营的授权人和被授权人。 1、关于授权人。随着经济体制改革的不断深化而有所变化。在《公司法》的规定中，授权人主要指的是***，该法第七十二条规定：“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有*资公司，可以由***授权行使资产所有者的权利。”根据公司法的该条规定，我们可以理解为在公司制企业中，国有资产授权经营的授权人是**，而且只能是中央一级的人民**即***。 党的十五届四中全会决议对国有资产授权经营的授权人，在理论上又有了新的发展，确立了国家所有、分级管理的原则，对国有资产授权经营的授权人虽然仍然坚持只能是**，但在中央和地方**分级管理国有资产的原则指导下，国有资产授权经营的授权人范围有所扩大，即***可以授权，省、自治区、直辖市及计划单列市人民**也可以授权。党的十五届四中全会决议指出：“积极探索国有资产管理的有效形式。要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立健全严格的责任制度。***代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方**分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。”国家经贸委在《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范》中进一步规定，“国有资产实行授权经营。国有资产规模较大、公司制改革规范、内部管理制度健全、经营状况好的国有大型企业或企业集团公司，经**授权，对其全资、控股、或参股企业的国有资产行使所有者职能。中央管理的企业由***授权，地方管理的企业由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民**授权……。” 党的***对国有资产管理体制改革作出了重大决策，确立了新的国有资产管理体制的基本框架，新的国有资产管理体制体现了以下特点：一是在坚持国有资产由国家统一所有的前提下，规定由中央人民**和地方人民**分别代表国家履行出资人职责。二是明确要求在***、省级、市级人民**设立专门的国有资产监督管理机构，根据同级人民**授权，依法履行出资人职责，并按照“权利、义务和责任相统一，管资产与管人管事相结合”的原则，规定了国有资产监督管理机构的职责和义务。三是明确要求各级人民**实行政资分开，国有资产监督管理机构不行使**的社会公共管理职责，**其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责。在新的国有资产管理体制下，国有资产授权经营的授权人，主要指的是国有资产监督管理机构。该条例第二十八条规定：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有*资企业、国有*资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有*资企业、国有*资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。” 在新的国有资产管理体制下，现在的国有资产监督管理机构国资委，对国有资产的监督管理有相当大的局限性，目前，根据国家有关规定，国有资产监管机构的监管范围，主要是经营性国有资产。首先，金融性资产和资源性资产，不在国资委的监管范围之内；其次，即便是经营性国有资产，比如烟草、铁道、邮政等特殊垄断行业的资产，事实上并不归国资委监管。企业改革重组过程中大量发生的，与金融类资产、资源类资产和部份经营性国有资产相关联的产权流转与重组，可以说，国有资产监督管理机构是鞭长莫及，国有资产监管机构不可能成为上述国有资产的授权人。 2、关于被授权人。主要是指国有*资企业和国有*资公司。 国有*资企业是指企业全部资产归国家所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理，国有*资企业依法取得法人资格，实行自主经营、自负盈亏、*立核算，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。国有*资企业是按照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织，不包括有限责任公司中的国有*资公司。 国有*资公司是指按照《公司法》规定，由国家授权的投资机构或者国家授权的部门单*投资设立的国有*资的有限责任公司。根据《公司法》的规定，公司法实施前已设立的国有企业，符合公司法规定设立有限责任公司条件的，单一投资主体的，可以依照公司法改组为国有*资的有限责任公司。 国有*资企业、国有*资公司经***批准，可以作为***规定的投资公司、控股公司，享有公司法第十二条规定的权利；可以作为国家授权投资的机构，享有公司法第二十条规定的权利。 非国有*资企业、国有*资公司的大型企业、企业集团和控股公司如果要作为国有资产授权经营的主体，即被授权人，必然会引起企业其他股东的股权比例发生变化，因此，授权人在采取国有资产授权经营时，必然会受到其他条件的限制，国有资产授权经营将处于不确定状态。 此外，各级国有资产监督管理机构监管范围之内的以外国有*资企业、国有*资公司，如，烟草、铁道、邮政等特殊垄断行业的国有*资企业、国有*资公司；**其他部门、机构，如其他工业、交通、水利等管理的国有*资企业、国有*资公司；华融、长城、东方、信达4家资产管理公司通过债转股后，也存在大量经营性国有资产。作者认为，上述国有*资企业、国有*资公司作为被授权的主体资格是不容忽视的。 国有资产授权经营管理制度的客体及对象 国有资产授权经营管理制度的客体应该说，是企业的产权，而不是经营权或企业法人财产权，国有资产授权经营的实质是授予国有*资企业、国有*资公司的持股权。**及**国有资产监督管理机构通过授权明确国有*资企业、国有*资公司与非产权关系的企业间的产权关系，即确认母子企业产权关系。国有资产授权经营的对象是授权国有*资企业、国有*资公司持股的企业中的国有资产，而这些国有资产不仅仅指存在于国有*资企业、国有*资公司内的国有资产，还包括控股公司、参股公司中的国有资产。被授权的国有*资企业、国有*资公司在未授权之前，与授权人的全资、控股、参股公司之间没有产权关系，这些企业的国有资产也不属于未被授权的国有*资企业、国有*资公司，经**及**国有资产监督管理机构授权后，与集团公司之间确立为母子公司，从没有产权关系转变为有产权关系，从某种意义上理解，国有资产授权经营是**及**国有资产监督机构在组建发展企业集团中的行政行为，是一种非市场方式的产权重组方式。**及**国有资产监督机构通过国有资产授权经营，从法律的角度，对产权的划拨予以确认，从而形成母子公司之间的产权连接纽带关系。目前，各级**的国有资产监督管理机构对所管理的企业之间进行的重组主要采用的是这种方式。 国有资产监督管理机构通过对所出资企业中具备条件的国有*资企业、国有*资公司进行国有资产授权经营，明确被授权的国有*资企业、国有*资公司行使出资人权利，从而实现子公司层面上的出资人到位，被授权的国有*资企业、国有*资公司有权在授权范围内对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。 企业经营权或企业法人财产权，从法理上讲是公司或非公司制企业依法取得的，而并非通过授权取得。国有*资企业、国有*资公司依据企业法、公司法的规定，企业依法设立，取得法人资格后，依法享有企业经营权或企业法人财产权，实行自主经营、自负盈亏、*立核算。 在实践中需要特别注意的是，国有资产授权经营管理制度客体是企业的产权，而不是经营权或企业法人财产权。 相关阅读：