中国公共危机管理机制存在的问题及创新方法

公共危机管理，其核心理念在于以科技化和专业化为中心，把预警机制与危机管理的物质**结合起来，****，实现公共危机的*全面预防，*及时应对，*****。本文在分析不同类型公共危机的基础上，解读其频发的现状，指出了我国当前公共危机管理机制中存在的问题并加以分析，进而提出了以科技化和专业化为中心的公共管理机制创新。以专业化和科技化为中心的管理机制创新在中国危机管理研究中很少有人专门加以研究论述，而论者以为在当今**化信息化背景下，科技的发展，尤其是美俄日等国在危机管理中高科技的应用，已经为中国敲响了警钟。以此作为立论之点，强调科技化与专业化的应用与发展，论者以为这是中国公共危机管理机制的创新之所在。 一、公共突发事件与公共危机频发：类型、表现 国内外学术界对危机这一概念做了不同界定。罗森塞尔等认为，危机是对社会的、机构的和组织的基本利益和结构所形成的严重威胁，而且，基本价值和道德也会受到威胁。沙拉夫等认为，危机是一种不正常的情形，它给正经事带来某些特别的、高度的风险，并且，如果不小心管理的话，还将发展成正经事。高鹏程认为，危机是特定时空中具体个人和组织面临的必需抉择的局势。而公共危机是在公共组织中的危机事件，在西方文献中并没有专门的英文词汇与之对应，只是因为作为研究对象的危机事件的是发生在公共组织的，故而，研究者为了用中文更准确的表达危机的概念而将其演变为公共危机的。简单来讲，公共危机就是一个事件突然发生对大众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。 公共危机有多种类型。从不同的角度，根据不同的标准可以有不同的划分。根据引发危机的因素来看，有：因不可抗拒力引起的自然灾害，例如，地震，雪灾，干旱，泥石流，海啸等；由人为失误造成的重大事故，如飞机失事，火车出轨，煤矿爆炸，集体中毒等；人为故意因素造成的社会动乱，如民族冲突，宗教对抗，恐怖事件，武装冲突或者战争等。 根据主要原因及涉及的领域，则有政*危机、经济危机、社会危机、价值危机、精神危机等。从危机涉及对象对待危机的态度可以将危机划分为一致性和冲突性两种类型。一致性是指受到危机影响的对象中存在相同的利益要求，因此，他们对待危机的态度是一致的，也容易采取一致的行动。例如，抗震救灾等抵御自然灾害的行为。冲突性危机使之受到危机影响的对象中存在不同的利益取向，他们常常会因此而展开斗争，这也恰恰是危机产生的根源。例如战争、革命等。不过，绝对的、纯粹的一致性和冲突性危机事实上是很少的，在一致性危机中也潜藏着冲突的可能。例如，人们通常认为自然灾害时一致性危机的典型，但是，由于资源的有限性，在救灾过程中受灾地区和非灾地区已集中在地区和轻灾地区之间也会存在一定的利益差距，甚至是竞争关系。冲突性危机亦然。无论何种类型的公共危机都存在一些共同点，即突发性和紧急性，不确定性和易变性，社会性和扩散性，危害性和破坏性。而公共危机管理thldl.org.cn就是公共管理机构通过建立危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，**社会秩序，**人民正常生产和生活的活动。它旨在维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。基于对危机、公共危机界定的不一致，学术界对公共危机管理理论的看法也各不相同。 司格乐认为，公共危机管理是一个完善政策和实施计划的过程，目的是为了使人们的生命和财产避免自然危险和人为危险的风险或应对这种风险。罗森塞尔和寇自明说道：“公共危机管理的理论和实践渐次接受了一个更广泛和更复杂的视角。危机不再看作是有着清晰起点和终点的事件，危机是一个过程，不仅为了获得‘危机后的危机’或‘灾难后的灾难’的感觉，而且因为理论和实践都呈现出一个增长的意识，那就是，危及应该放在一个更长的时间范围内被认识和管理”。在中国，学术界普遍认同张成福教授所作的界定，“所谓的公共危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或当前的危机，在危机发生的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机”。比较有代表性的还有吴军所下的定义，他认为“公共危机管理”是公共管理的一个重要领域，是政府及其它公共组织，在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、**等措施，防止和减轻公共危机灾害的管理活动，认为政府是公共危机管理的责任人。而张小明认为，“公共危机管理”是指对公共危机管理，其管理主体既包括政府部门、非政府部门，也包括企业等私人部门，甚至还可以将公民个人涵盖在内。 近年来公共危机的频发为我国敲响了警钟。从社会学角度分析，当一个国家人均GDP达到1000至3000美元之间，由于经济开始起步，基于社会资源、体制等方面的制约，会进入一个矛盾凸现的事故频发阶段。中国目前人均GDP不足2000美元，正处于这个矛盾凸现阶段。从当代实际情况来看，“人口增长，**气候变化，坏境破坏和恶化，科技发展的负面作用和影响，贫穷与社会发展的不公正，恐怖主义，国际化与城市化的发展，社会压力和冲突的增加等等。这些复杂因素的存在以及相互的作用使得各种灾害和危机发生的可能性及导致的损失都大大增加。”从自然角度分析，我国是受自然灾害影响*为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高，损失严重。由于受灾害影响的人口大致在2亿左右，占全国人口的1/7，自然灾害在我国具有较强的社会性。随着经济建设的发展，灾害造成的损失也逐步增加。我国有70%以上的大城市半数以上的人口，75%以上的农业产值分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。“根据**灾害统计所提供的数据，在过去10年中，仅有自然灾害所引起的各种危机，每年所影响的人口达211百万。根据国家安全生产监督总局介绍，我国现在正处于第五次安全事故频发高峰期，每年平均直接损失在1000亿元，加上直接损失要超过2000亿元，而各种事故造成平均每天死亡200人。” 综上可知，危机给人们的生命、财产、安全所造成了损失。它严重阻碍了社会的发展，并*终在某种程度上会导致人民的贫困，更有甚者，危机还可能引发了社会和政*的不稳定。因此，在一系列纷繁复杂的危机现象背后，非常有必要认真审视我国危机管理机制中存在的问题，深入分析其根源所在，对症下药，做到危机前的及时预防，危机时的精确处理和危机后的全面**，力争把损失控制在*小范围内。二、当前中国公共危机管理机制存在的问题 我们正处于一个危机多发的世界当中，而我国是一个公共危机频发的国家。一方面，我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期。当一个国家或地区的人均GDP处于1000美元至3000美元发展阶段时，往往是经济易失调、社会易失序、心理易失衡，社会伦理需调整重建的关键时期，也是社会危机频发的时期。另一方面，我国幅员辽阔，本来就是自然灾害*为严重的国家之一，再加上目前实行一切以经济建设为中心的政策，使得很多人盲目追求经济发展，人与自然的矛盾日益突出，导致环境破坏、资源枯竭、生态失衡。 基于此，我国根据我国自身的特点建立了起公共危机管理机制，与其他一些国家的公共危机管理机制相比，既有自身的优势，也存在一些缺点。从中国独特的政*制度出发，我国在应对公共危机是的优势在于其有着集中统一的决策指挥系统，广泛有效的社会动员能力和行之有效的行政系统。客观地说，我国在应对危机管理方面尚未形成一个全面系统地制度性框架，原有的危机对策实践还主要局限于针对战争及国内政*安全领域，在自然灾害尤其是突发性灾害的应对方面尚存在一些问题，政府的危机处理能力也有待进一步提高。 预警机制是公共危机管理机制确立的先奏曲。公共危机预警是政府指靠先进的信息技术和高效的组织体系，对危机进行动态监测，及时评估各种危机，作出前瞻性分析和判断，制定针对性预防政策，实现政府危机管理的高效性和科学性。公共预警机制的设计是指通过立法和公共政策途径建立危机预警的基本制度，使公共危机预警机制实现制度化、规范化、法制化。它包括预警信息搜集子系统、预警信息分析和评估子系统、公共危机预测子系统、公共危机预警指标子系统、公共危机报警子系统和公共危机预控对策子系统。危机预警的制度设计，危机预警的信息管理、公共危机的风险评估、公众对危机预警的反应能力，预警相关的危机意识和安全知识，这些共同构成了公共危机预警系统。在我国，预警机制方面的问题突出表现在三个环节中：第一，在对可能引起危机的各种因素及危机表象进行检测时不够严密、精确。这一方面是由于检测过程中的科技水平低；另一方面是由于危机意识淡薄。第二，在对检测到的危机进行预报时，没能做到对信息的有效地理性鉴别、分类和分析。这主要和媒体的聚焦及政府的导向相关。第三，在对危机进行预控一环上，由于众多机构部门的不一致而出现决策时的繁冗，使得危机预案的出台不够及时，内容也易显偏颇。 而危机的处理机制更能表征一个国家在危机中的应变能力。对公共危机的处理包括公共危机控制处理和善后处理两部分。在我国，公共危机的处理是指在党中央、国务院的统一**下，以分级负责、条块结合和属地管理为原则，由国务院作为全国应急管理责任主体和*高行政**机构，统一**各类突发公共事件预防和处置工作。由于我国危机管理机制是分行业、分部门的分散性危机管理机制，在横向上是分散管理，各部门各自处理分管领域的应急事务，管理体系是割裂的，所以，没有一个综合的应急协调指挥中心和危机管理体制。一旦综合性的危机发生，就会出现各种应急管理资源难以有效的协调和调度，各部门相互等待、推诿，而部门的掣肘浪费了很多时间。另外，我国的危机管理仍然是运动式而非自动化的。当危机爆发时，临时成立一个班子，采用政*动员方式搞人海战术，而且强调不惜一切代价在短期内控制危机。由此而使得在危机处理过程中出现严重的沟通不畅，协调不一致及处理速度过慢等问题。在善后处理方面，往往不能进行现场的及时救*，也未很好地建立和完善相关的救援机制。 综合非典、地震、雪灾及手足口病、甲型H1N1等诸多公共危机的爆发，从预防到处理到善后工作，每一环节都凸现了我国公共危机管理机制的一大缺憾，即科技化和专业化水平很低。以2003年的SARS为例。SARS疫情的发生，*早或者第一时间实施应急处理的是医疗卫生部门。但是，医疗卫生部门只能处理已经被感染并且已经发病的患者，无法处理大量已经被感染或可能被感染的潜在的患者和受害者。而有效预防和控制疫情真正要解决的是对后者的有效隔离和有效控制，有效阻断疫情向其他地区扩散。在SARS疫情发生初期，在应对过程中，政府包括其他社会组织和个人对医疗卫生部门的专业责任或职业责任的放大，实际上起着躲避自身责任的作用。我们更难以忘记的是2008年5月汶川大地震后那触目惊心的画面：北京军区某兵工团及时反映组队，救援行动从十二日至二十九日，历时十七天。先后转战都江堰、绵竹、汶川、北川四个市四十八个作业点。共成功营救出幸存者四十九人，清理遇难者遗体一千零八十具；发现幸存者十二人；帮助确认定位三十六人次。我们为每一次进军灾区而感动，为每一个生命的奇迹欢呼，但同时，剥去媒体的聚焦灯，我们看到的除了现场救援人员的劳累，更多的是一种专业性的缺乏。五六个消防员或是武警战士在一堆废墟旁一块块地手工翻动着那些残垣，其效率可想而知，而对于下面的生命时效性又是何其重要。这方面，美俄日等国的专业性和科技化值得我们学习和借鉴，即搭建现代化信息平台，实现公共危机管理体系的多元化、立体化、网络化发展。 另外，危机意识淡薄，公众大多缺乏危机发生时的自救能力和基本常识；政府缺乏系统的战略和政策规划，组织化**体系和信息沟通机制不健全，财政资源配置不合理；系统化、制度化的教育与训练机制不健全，法制缺失等，这些都是我国公共危机管理机制中存在的明显问题。发现问题的目的在于解决问题。为此，我们需深入探究这些问题背后的根源方可做到****，把一切可能的危机消灭于萌芽之中。三、中国公共危机管理存在问题的原因分析 透过我国公共危机管理机制中存在的种种问题的表象，可以发现在公共危机管理过程中产生这些问题的一系列原因，思维意识方面的危机意识匮乏成为公共危机管理的第一块绊脚石，也是需要努力加以解决的重要问题。在当今“小政府，大社会”的背景下，政府能力的制约亦使得公共危机管理的难度加大。而公共危机的多样化使得对其的应急时刻处于备战状态，经济的发展、人口的增长又使得危机带来的损失进一步加剧。同时，整个社会，包括政府、企业与社会组织、人民之间缺乏协作配合机制，这也直接导致了我国公共危机管理中诸多问题的产生。具体原因分析如下： 第一，思维意识或认识方面的问题。 在我国普遍存在一种缺乏公共危机管理意识的现象。过去，由于历史的原因，一直不能把“危机”与社会主义国家联到一起，甚至不敢直面现实生活中各种潜在的和显现的社会危机，常常用“假语言”谈论真实的危机问题，导致我国从政府到社会、从群体到个人，严重缺乏危机和危机管理意识。诚然，公共危机具有高度的不确定性和突发性，难以预测，但其从萌生到爆发都有一个过程，一般情况下，在事前都会出现一些征兆，只要人们关注、留心，就可能捕捉到。事实上，绝大多数的“偶然事故”，往往是我们日常的制度建设和管理长期存在漏洞造成的。这也正符合社会燃烧理论给出的解释。 这里尤其要指出的是预警方面的危机意识。预警方面的危机意识和安全知识主要是指公众的忧患意识、安全知识以及必要的救助技能。这是危机预警的重要方面，所谓防患于未然关键要看公民有没有在常态下时刻准备应对危机的意识和技能。国外公共危机的宣传教育工作非常扎实，如：联邦紧急事务管理局将美国可能爆发危机的地址进行统计，并印发给各级政府部门、社会各类组织和公众等。类似宣传教育的大力实施有效提高了民众的危机意识和应对技能，降低了危机的破坏程度。 第二，政府能力的制约。 政府在公共危机*理中的宏观调控、资金资助以及协调组织方面虽然发挥了不可替代的作用，可随着我国小政府、大社会的发展格局以及政府职能重心下移的发展趋势，单纯依赖政府*理公共危机，而忽视其它社会组织的功能已成为过去。政府职能转变和*理目标中，经济目标和经济职能有余，公共服务与社会目标不足。各级政府片面追求国内生产总值增长指标，基础教育、公共医疗、社会**、环境保护等公共产品提供方面，政府缺位，供给不足；一方面政府在追求经济增长目标方面，不遗余力，另一方面，在公平分配、缩小区域发展差距、促进社会事业发展等方面，突发性的公共危机对政府公共财政提出严峻挑战，投入不足，发展滞后。“公共卫生体系建设长期严重滞后于工业化、城市化和对外开放步伐，医疗卫生产业严重滞后于其他产业的发展。与经济的快速增长相比，我们在公共卫生体系及其他社会公益事业建设方面，无论是制度建设、体制改革，还是政府的资金投入都严重滞后，尤其是医疗体系极度残缺、医疗资源极度匮乏的广大农村”。在现代社会，任何一个政府都没有能力单打独斗的应对无限可能的多种多样的公共危机，更不可能完全彻底的担负起管理所有公共危机的社会责任。 第三，公共危机多样化。 从当代的现实情况来看，有几种类型的危机由于其对人类的危害程度较大而引起人们的普遍关注，如地质和气候因素所引起的危机，典型者包括地震、海啸、洪水、热带风暴、火山爆发、山体滑坡等；环境因素所引起的危，典型者包括旱灾、饥荒、环境的恶化、沙漠化、害虫灾害等；工业和技术系统的失败所引起的灾害和危机；战争和冲突引发的危机，如军事入侵、暴动、恐怖主义等；大规模的传染病所引起的公共卫生危机。而以下几个方面因素的存在以及相互的作用使得各种灾害和危机发生的可能性大大增加：人口的增长和人口密度的增加；**气候的变化；环境的破坏和恶化；科技发展所带来的负面作用和影响；恐怖主义；社会压力和冲突的增加。从实际情况看，一方面发生各种危机和灾变的可能性增加，但另一方面，社会和政府的回应机制似乎并不那么有效。更重要的是，由于以下因素，危机和灾变所造成的损失的可能性也大大增加。这些因素包括：国际化的发展；城市化的发展；交通的发展和广泛的人口流动；各种社会的冲突和压力的增加；社会有效*理能力的缺乏；社会缺乏有效的危机预防和权变管理的能力；不发达地区整个社会服务的基础设施的薄弱；贫穷与社会发展的不公正。 第四，整个社会包括政府、企业与社会组织、人民之间的协作配合机制缺乏。 目前的政府管理条块分割、低效不调的体制弊端突出表现为：政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。在这种体制下，难以有效调控能力；部门权力与利益纠缠在一起；习惯于听命于上级，权责不明；层层复杂化的行政审批，效率低下，缺乏足够的危机处理有效快速的反应机制。无论是抗非典还是抗洪，我们习惯主要靠中央政府的行政强制和全民动员。至今全国仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门，也没有建立起处理不同危机事件之间的综合协调机制，从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。由于目前政府实际部门设置中并没有专门的应急处理危机的综合性管理部门，决策主要由相应的行政**决策，往往存在地区主义、形式主义的问题，迟报、漏报、甚至瞒报紧急重大情况和事件的情况比较严重。而我国地方政府部门之间的协同活动主要是通过上级部门的命令来开展的，没有形成自主合作的机制，公民个人、非政府组织和企业组织主动参与危机管理的机制亦未建立起来。这种状况，使得我国政府的应急的解释。管理往往具有“政*动员”的特征，成本高昂。 四、中国公共危机管理机制创新：以科技化和专业化为中心 随着**危机的不断升级、政府管理的轮番创新、公民期望的与日俱增，国际上的公共危机管理逐步向管理团队和措施的专业化，管理环节的流程化，防灾救灾手段的科学化方向发展。以期达到节约成本、优化配置、效益*大化的目标。鉴于当代直接加害于居民的危机越来越多，俄美两国都设置了专门负责向受伤害的居民提供救援的机构。这种机构既是危机管理机制体系中一个重要的行政职能部门，又是专业化程度、技术装备水平都很高的救援行动队伍。美国的民防抢险救援机构是“联邦紧急事态管理局”，“该机构通过内部‘综合应急管理系统’应付各种类型和各种规模的天灾人祸，从火警、地震、飓风、爆炸直到危机的*高形式战争无所不管。”俄罗斯的民防抢险救援机构的专业性更强。该机构的全称为“俄罗斯联邦民防、紧急情况与消除自然灾害部”，简称紧急情况部。我们需要借鉴美俄政府的经验，重视危机管理机制的科技化和专业化建设，并加大对国民危机教育的力度和资金投人，增强民众的危机意识，从而使民众能以平和的心态来对待突发性灾难。为此，需要从以下几点着眼实现中国公共危机管理机制的创新。 第一，转变观念，把预警机制与危机管理的物质**结合起来。 预警机制和危机处理的物质**是处理公共危机的处理公共危机的第一道防线。公共危机管理机制中我们必须强化其预警功能和物质**功能。一方面预警机制中的监测、咨询、组织等环节应当建立物质**，危机管理部门应当建立应急物资目录和标准，对应急物资储备进行规划，同时对中长期和年度物资**储备进行统一管理协调。另外危机管理部门应当根据《中华人民共和国预算法》有关条款，对预警工作必须的专项资金按照财政支出的适当比例，安排预算费用作为预警机制应急储备基金，并根据实际需要逐步提高资金提取比例，确保预警机制的有效运行。另一方面，预警机制应当在危机管理的物质**中建立。物质**是危机处理的关键一环，确保物质**的安全稳定对于危机处理有至关重要的意义。因此必须对物质**实施预警管理，加强对应急物资的检测和控制，对专项物资的出纳和流向进行有效的追踪，确保物资**作用的充分发挥。近年来，国家对公共危机*理资源投入的力度不断加大，但实际效果与投入的程度相比并不理想，原因在于没有建立起科学协同的资源**机制，画地为牢，条块分割，削弱了国家资源投入的绩效。公共危机的协同*理理论认为，加强公共危机*理的资源**，一方面，要继续加强国家的资金投入，同时全方位的调动社会资源；另一方面，也是更为重要的方面，要建立协同的资源**机制。在处理涉及面广、危机程度较重的公共危机时，对于国家和社会各界提供的应急物资的使用应当建立监督机制。 第二，建立专业化危机管理机制。 专业化危机管理机制的建立不是一朝一夕之事，不可急于求成。针对我国的特殊国情，应从以下几点着手：首先，建立专业化危机管理队伍。公共危机管理要求**人具有宽广的知识，深厚的阅历，良好的心理素质，能够临危不惧遇事不乱，沉着镇静、反映敏捷，能够果断决策，指挥得当、协调有力。不仅要求**人具有常规的管理经验，而且还要有危机状态下的管理经验，包括对形势的判断、对社会心理的把握、引导、和控制，不仅需要经验，更需要科学。其次，建设专业化的应急救援队伍。一支训练有素的处理突发事件的专业队伍是处理突发事件的骨干力量，应该由各类专业人员组成。在危机处理过程中，专业队伍负责全面、清晰地对各种公共卫生突发事件进行预测；为处理突发事件制定有关的策略和步骤；监督有关方针和步骤的正确实施；在突发事件发生时，对全面的防*工作进行指导和咨询。第三，加强对救援人员的专业化技术培养。当前直接加害于居民的危机种类越来越多，除了严重地震、水灾等自然灾害外，还有恐怖主义袭击、原因不明的各种疫病，并呈现受害的人数、受害的程度在提高的趋势。这就意味着对于救灾、抗灾人员的专业化程度、技术装备水平的要求越来越高。为此，必须改革我国相关的体制和政策，确实加强救援灾民的专业部门和队伍建设，提高他们的技术和装备的水平。 第三，现代科技的应用。 高新科技的引入改变了原先通讯信息技术落后的局面，网络、卫星监测、**定位系统、遥感等一系列技术及其国际前沿的管理方法在公共危机管理领域的应用极大提高了管理的绩效。之与中国，借鉴目前国际主流的做法，其危机管理应从以下三点着手：第一，危机预警、信息传递的科技化。建设单一、便利的危机管理信息门户网站，具体措施包括提升危机管理部门获取和研究相关知识和经验的能力，建设和管理涉及危机管理全方位信息的门户网站，建设和整合全方位的网络学习设备、工具和资源。第二，危机管理工具、手段的现代化。运用知识管理，协调危机管理信息；具体措施包括评估危机管理的信息需求，建设和实施全国的知识共享战略来为所有应对危机的社区获取、组织和分布信息，对于尚未确定政策的危机能够便宜行事，保持与媒体的联系，使其能够运用高新科技的途径发布信息。第三，管理方法的革新。建设全国的沟通和预警系统，具体措施包括建设危机预警设施，实行完善的管理，以便于快速发现威胁，建设全国的电子信息分布网络，为所有应对危机的社区提供准确及时的信息，建设全国的突发事件信息系统，确保各层政府的所有**能够及时掌握全部信息，能够随时联络负责的人员。 政府通过具有上述特点的网络*理结构的运作，可以重新整合政府组织内部以及社会中先前相互分割的要素在公共危机管理中的功能与效用，构建起“公民个体-社会群体-政府部门-整个国家”一体化，点、线、面相结合的动态性、柔性化的公共危机*理系统，实现危机*理成本的*小化和效能的*大化。在技术支持上，它利用现代网络与信息技术，打破传统的面对面的合作方式，极大地扩展多元主体在时间上和空间上以多种灵活方式相互配合的可能性。从而*终实现中国公共危机管理的科技化和专业化。 相关阅读：