浅谈我国政府危机管理中的预防

一、危机与危机管理 无论是从决策的角度定义危机，还是从冲突的角度定义危机，危机指对公共安全、社会稳定、国家**有较大影响的“危险”状态都是**位的含义。因此，美国学者罗森豪尔特认为，危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性**的情况下必须对其做出关键决策的事件。按危机的基本动因分类，危机主要包括：一是因不可抗力引起的自然灾害，如地震、*山、台风和雪灾等；二是非故意性人为事故，如核泄露、*灾等；三是由社会中对抗的统一体引发冲突行为而导致的社会失衡与混乱，如美国的“9・11”恐怖袭击事件就是*为典型的例子。 所谓 **危机管理，主要是指**为了避免或者减轻危机和紧急事态所带来的严重威胁、重大冲击和损害，有计划、有组织的学习、制定和实施一系列的管理措施和相应策略，包括应付危机的准备、应付危机的运作与危机的解决等不断学习和适应的过程。危机管理过程需要管理科学家、**官员和相关专业工作者共同参与、共同研究。当今社会，突发性危机事件不断增多，更加迫切需要加强**危机管理。正如美国前国防部长麦克纳马拉所说：“今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理。” **危机管理的目的主要有两个：其一是限制危机源，通过对可能导致突发性事件等危机的原因进行限制，以达到避免危机的目的；其二是建立和完善**危机管理的组织及制度，以应对未来可能发生的危机，在有限的时间等严格制约的条件下，使事态**正常。 二、**危机管理预防的重要性、可能性和紧迫性 从经济学的角度讲，对**危机管理来说，*合理、*有效也*经济的资源配置方式是对危机进行预防和准备，尽*大的努力去消除危机或是减轻危机对资源的浪费。限于篇幅限制，本文主要是从危机前的预防来谈**危机管理。 对于预防的重要性，《荀子・大略》中就有“事至后虑者谓之后，后则事不举；患至而后虑者谓之困，困则祸不可御”；《左传・襄公》中亦有“居安思危，思则有备，有备无患”的记载。不仅在中国古代，国外的一些学者同样认识到了危机前预防的重要性。戴维斯・扬曾经说过：“面对你首先的目标就是要尽快结束危机，而比这更重要的是要做到防患于未然。”美国行政学家奥斯本和盖布勒提出了“有预见性的**――预防而不是治疗”的治理范式。他们认为**事前的预防重于事后的补救，**应该重视战略思考和长期规划，能够针对未来可能发生的危机，事前做出妥善的安排。**管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量钱治疗”。2004年的印度洋海啸事件就是因为防范措施不到位，而造成了不可挽回的巨大生命和财产损失。 表面上看，危机具有不确定性，而且有时来的特别突然，令人措手不及。但是，危机来临之前往往会显示出一些可以发现的规律和征兆，即使是部分地掌握了危机发生、演变的规律性，也会大大地有利于改进危机的发生概率。因此，危机的不确定性并不等同于危机的神秘性，许多危机是可以通过捕捉信息而加以预测和预防的，这就使得我们对危机进行预防成为可能。 根据世界发展进程的规律，当一个国家或地区的人均GDP 处于1000――3000美元的发展阶段时，往往是危机的频发时期。2003年，我国人均GDP首次突破了1000美元，这就提醒我们：我国已经进入了一个危机的频发时期。近年来，我国突发性危机事件接连不断，从1998年的特大洪灾到2004年的强热带风暴“云娜”和“艾利”，再到2007年底中国南方的雪灾，从“非典”到禽流感，从北京密云踩踏事故到重庆氯气爆炸事故，从劣质奶粉到陈家山特大矿难等安全生产事件，这些突发性、紧急性、高度不确定性和极大危害性的事件不仅给**敲响了警钟，更对我国**加强危机预防的紧迫性提出了要求。 三、我国**危机管理预防中的缺陷 鉴于我国目前正处于危机爆发的频发阶段，**危机管理前预防工作的重要性和紧迫性就更为突显。然而，目前我国**对危机前的预防管理体系却存在着诸多的不足。 1、中国民众的安全危机意识比较淡薄，**也缺乏对危机发生前的教育和培训工作。由于缺乏危机意识，当危机来临时，人们便手足无措，立即陷入恐慌之中，给**处理危机带来极大困难。在实际社会生活中，这样的例子比比皆是。 2、缺乏一部全面、综合和权威性的**危机管理预案法。我国目前虽然已经制定了一些对付危机前的法律法规，如《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法》和《安全生产法》等，但他们在体系上都是相互*立的，缺乏一部综合性的、针对全部危机事件都适用的法典，不利于危机处理的整体协调。 3、缺乏一个*立的常设**危机管理控制指挥机构。在我国，通常是每次灾害发生后便临时成立工作小组应付危机。临时小组事先没有也不可能有一个有效地危机预防及处理计划。2003年“非典”疫情发生后，我国**就组成了防治“非典”指挥部，吴仪副总理任总指挥，成立的“北京防治非典型肺炎联合工作小组”就属于临时组建的处理机构。令人遗憾的是，在今年的“大部制”机构改革中，我们仍然没有看到类似危机常设部门的出现。 4、**未充分发挥社会各阶层的作用。从中国**职能的设置看，一直是**行政职能较强，社会职能和公众服务职能较弱。**职能正处于转型之中，公共服务型**没有**形成。社会第三部门、自组织社团、企业、新闻媒体以及公民个人的积极性和作用尚未得到充分发挥，这样也不利于我国**危机管理thldl.org.cn和预防工作的开展。 四、我国**危机管理预防的出路 通常情况下，危机本身并不是研究的*终目的，通过对危机的分析，归纳出预防危机的方法，才是危机研究的学术归宿。20世纪60年代初，**危机管理理论就已经在国外学术领域作为一门*立的学科出现，经过近半个世纪的发展和完善，国外已经形成了一套相对完备危机预防体系，包括一些研究学者、机构设置、法律法规和相应的社会组织。我国的**危机管理刚刚起步，危机管理理论研究也尚待深入。我们必须根据我国国情，借鉴国外经验，寻求我国危机预防的出路。 1、提高国民的危机意识，制定科学的危机预警和预案。日本就是一个危机意识非常强的国家，日本**不仅非常注重危机预防的准备工作，如进行一些室外的训练和演习，使国民掌握一些危机时的预定方案和方法，而且非常重视危机预防的宣传工作。由于危机的突发性，有些危机是无法预测的，因而事先做好危机的预案就极为重要。美国**常常组织开展民间的危机自救，包括建立训练装备较佳的紧急自救队伍，每年对他们进行实兵演练，使人们熟悉各种危机状况。在个人层面上，特别加强个人对危机的认识，为他们提供基本应变常识，协助设计家庭应变计划，指导购买合适的灾难保险，并且呼吁危机发生时对老弱病残加以扶助等等。 通过加强公众危机意识训练，可以使人们在危机发生时，按预定程序和方案来有条不紊地展开工作，这样可以大大减少危机造成的损失，*终保护人民的生命财产安全。 2、将**危机管理纳入法律化轨道，建立一部系统全面、概括性强的综合性危机法案。早在1961年日本就制定了《灾害对策基本法》，该法基本建立了处理大型自然灾害的体制。美国除了早期的《国家安全法》外，又先后在1976年颁布《全国紧急状态法》、1996年颁布《反恐怖主义法》。苏联时期的人民代表大会曾于1990年4月颁布《紧急状态法律制度法》，2001年5月又由普京签署了《俄罗斯联邦紧急状态法》。 “善弈者谋势，不善弈者谋子。”重视立法是**在应对突发危机时高屋建瓴的明智之举。虽然我国宪法有部分关于危机事态处理的规定，但缺乏全局性的国家安全法和“紧急事态法”，致使全国性的危机管理还是缺乏指导性的法律保障。因此，我们制定的基本法应该明确**危机管理中的许多共性问题，特别是许多大的方针问题。当危机事件发生时，发生了什么样的突发事件，就启动什么样的应急措施，从而发挥法律对社会无序状态或者是紧急状态的防范和矫正功能。3、成立常设的**危机管理控制指挥中心。危机管理控制指挥中心是危机预防管理的核心部分。美国于1979 年成立的联邦危机管理局，是一个***立的组织，其职责就是运用各种减缓、预防、回应和**等手段管理各种人为的和自然的危机，在危机情况下它的权力甚至比总统和国会还大，可以终止法律、没收财产、中断交通系统、迁移居民，可以在未得到任何批准的情况下逮捕和拘留公民。印度**专门设有“危机管理小组”，其职责是监视随时可能发生的各种灾害，协调救援行动，调拨救灾物资以及协调**交通和电讯等事务，该小组平时由内政部秘书负责。日本**也常设了部一级的危机管理中心，由专任的大臣负责。 与国际社会相比，我国没有一个*立和常设的危机管理协调中心，灾害发生后，一般都是临时成立工作组应付危机，这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性，不能对危机处理的经验教训进行有效总结、分析和借鉴。在今天这样一个高危机的社会里，危机处理不能疲于应付，临时抱佛脚，只有成立常设规范的危机管理中心，才能对危机前的预防形成长期有效的经验。 4、加强**本身以及与NGO、媒体和公民个人的信息沟通联动机制。美国**危机管理体制的特点是**运作规范，社会各阶层广泛参与，信息传递和分享迅速。日本**危机管理体制的特点是法律体系完备，**资金投入体系科学合理，社会参与体系健全。 社会学“紧急规范”理论认为，在紧急状态下人们的行事规则容易受*先行为者的带头作用的影响，从而形成“紧急规范”，“紧急规范”一旦产生，就会对其他人的行为起到导向作用，因此**在危机预防中的表率作用就显得尤为重要。随着社会的发展，现代**的社会职能日益弱化，不可能面面俱到的管理所有的社会事务，因此，与NGO结合，利用社会资源就成为**危机预防中的一个不可避免的趋势。在美国，已经形成了非**组织的危机管理社会网络，如组织民间自主救援团体、民间社区灾难联防体系、民间慈善团体和民间宗教组织等。在危机管理中同样重要的是媒体，在现代社会中它被称为第四种权力，它不仅在危机发生过程中作为**和公众的代言人，而且可以监视危机发生前的各种可能潜在因素。在美国、俄罗斯、韩国等国家危机管理中都十分注重**和媒体的合作，充分利用媒体的信息引导作用。传播学的创始人韦尔伯・施拉姆曾经说过：“媒介一经出现，就参与了一切意义重大的社会变革。”*后，**也应加强与社会公众的沟通，发布权威、及时、准确的信息，让人们了解**在处理危机时已采取了哪些措施以及危机的*新进展，有利于保持群众的冷静和社会的秩序。增加公众的积极参与作用，而不是用技术专家人员来取代公众的参与。如在今年“两会”的官方网站上就出现了“与总理拉家常”小板块，这就充分体现了**与公众参与之间的直接沟通。 五、小结 **危机管理*早是在二战期间运用于军事和外交，后冷战期间更是迅速发展，如两次柏林危机、古巴导弹危机、匈牙利事件、布拉格之春等都是危机管理的经典案例。随着大规模国际危机发生的几率减少和经济、文化及社会状况的变迁，现在的危机已经逐渐转到应付国内本土灾难和恐怖活动等突发性事件上；在工作方式上也主要从以带有“人治”色彩的行政手段转到依法行政手段，职能设置从分权管理到集中**，传统的**危机管理由被动的、回应性行为的灾后修复转到灾前防范。这些都是近年来各国危机管理的发展趋势，也是我国**危机管理和预防工作的发展趋势。 参考文献：。。。 相关阅读：