公共危机管理在地方政府新途径研究

2011-08-03来源 : 互联网

一、地方**协作式管理普遍存在的原因分析 协作性“描述了在多组织安排中的促进和运行过程,以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调**组织内部层级间的协作活动,**部门直接,**与**之间的合作;横向合作强调**和非**直接的联络和合作,通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会,公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略,提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方**的横向协作管理。 奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织,普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共危机管理普遍存在于地方**的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和**失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。 处理艰*或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。**面临的公共危机管理和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣,单个部门已经不可能*立解决这些复杂的问题,更不用说严重的公共危机管理thldl.org.cn,协作成为了**管理的必然选择。 基于**直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展,公众偏好**提供更多的服务和产品而同时要求**减少干预。此外。**失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品,为了满足公众的这些需求,**只有与非**组织和公民协作才能做到。 政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网;行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。 非**组织的发展,公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多,为**横向协作管理提供了可能性;组织网络的建立和信息技术的现代化为**间纵向协作提供了平台。 二、**公共危机管理的界定 随着社会问题的日益增多,**作为公共权力的行使主体,时刻都要面对不同程度的危机,而**处理的危机是属于公共范畴的,被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素,对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态,那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“**公共危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念,不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为**危机管理具有双重意义。**作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况,比如财政危机、生存危机或人力资源危机等,关于应对这些危机的管理活动是**公共危机管理的第一层含义。**作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时,**应对的危机是属于公共范围的,是对公共危机的管理,这属于**公共危机管理的第二层含义。文中使用的“**危机管理”与“公共”不做区分,且是从**危机管理的第二个层面出发研究**的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的,地方**在预防、遏制公共危机中处于主导地位,本文强调从地方**的角度分析协作式公共管理在**危机管理中的存在状况。 三、地方**协作管理的困境 1.公共危机管理的协作有效性 **在公共危机管理中选择协作管理的方式,是基于社会面临的问题的复杂性和多个单位的协作有利于更好的结果产生。我们相信委员会制往往比专制更加民主,但却失去效率的优势,协作管理重点是,共同制定政策不会有效率,但是要有更好的效益。而协作管理的有效性是建立在寻求公共利益最大化的基础上的,如何避免不同的协作主体之间的不同于**的利益追求,在私利和公利之间找到平衡是协作的关键。这个问题借助于协作多方找到互惠共赢的交叉点,而寻求这个点的技术和方法又成为另一个协作管理的困境。地方**在公共危机管理中实行协作式管理是**治理不可避免的趋势,由于我国治理主体发展不够完善和**自身问题重重,协作式管理的实施任重道远。**是公共权力的执行者,行使的所有权力是由公民让渡的,公共权力的所属主体是人民,公共权力的所属主体和行使主体的分离。出现的一个问题就是,协作式公共管理中公共权力的行使主体将部分公共权力让渡给其他组织而没有得到权力所属主体的同意,这些协作的主体行使的公共权力是否具有合法性,这又是另一个困境。 2.公共危机管理的协作责任问题 责任是一个控制问题,明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内,组织的层级结构极其严密,严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些**组织外的组织要承担**在处理公共危机管理中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。**不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任,而其他主体是否也要承担相应的责任,如果要的话责任的大小如何分配,这是协作管理中需要探讨的重要课题。 多组织条件下的责任丧失出现在合同关系中,现在已经大量存在。最让人担忧的是合同组织的雇员会追求与**不一致的目标,实际上也存在这种不一致的现象。凯特尔描述了合同关系中的这种不一致的情况,他认为合同外包的哲学假定是,**与承包人的基本关系是委托代理关系,受委托的主体是在**的有效监督下进行管理的。现在存在另外一种情况,那就是委托代理关系的双方达成一个不受**约束和监督的内在的隐性的关系,致使行政监督和委托代理关系发生断裂。在法律和制度健全的发达国家会出现这种情况,中国同样也会出现这样的困境。由于体制上的漏洞,为**管理者的寻租行为找到了机会。**重结果轻投入的导向性为协作的破裂制造了更大的可能性。四、**公共危机管理协作主体分析 1.公民 **与公民的协作关系主要体现在公民和**协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方**公共危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者,社会安全文化是需要在**的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的,反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机管理中建设安全文化有三层次的要求:一是观念意识,主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念,只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生,很多危机都是在不经意间发生的;二是行为文化方面,行为文化是观念的反映,同时又作用于观念,“公民社会”的发展使公民增强参与**管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道,公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障;三是制度文化方面,**在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度,为创造良好的社会安全环境提供制度的保证,为社会的安全创造良好的环境,出现社会、**与公民的良性互动协作关系。 2.非**组织 非**组织有狭义和广义之分,广义的非**组织是指除了**和企业之外的所有社会组织;狭义的非**组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非**组织的概念。非**组织从产生开始就与**有着息息相关的联系,由于非**组织非营利性的特征,在我国**成为非营利组织获得经费的来源之一。**与非**组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式,关键是利用非**组织在专业技术方面的优势,取得在公共危机管理中的更好效果。非**组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用,由于非**组织提供的是公共物品和准公共物品,以公共利益为所有活动的最后依归,能够得到公众的信任,以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方**解决危机提供协助。此外,非**组织具有广泛的群众基础,在社区中的活动频繁,为地方**解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非**组织走不出的困境。公共危机的管理中,**仍然处于主导和支配地位,对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而**在公共危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为,更不用说能很好地监督和避免非**组织在公共危机管理中谋取私利。 3.营利性组织 营利组织主要是指以营利为目的的企业组织,在地方治理理论中,企业作为**协作的对象,主要以外包和委托代理的形式纳入地方**管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化,提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于**低效、反应迟钝的特点。现代**面临的是更多复杂多变的社会问题,不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了**的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征,在危机发生前和发生中更多的是依靠**和社会的力量,但在危机发生后的重建阶段,**需要营利组织通过契约和合同的形式将**的部分工作外包给企业去完成。**将公共危机管理的部分职能转移给企业,并不意味着放弃所有的监督管理权。与**的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性,为避免营利组织的外部不经济行为,**应该建立起完善的协作模式,以达到社会利益最大化的目标。我国**在管理中往往重结果不重投入,就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。 相关阅读:

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