政府危机管理如何在和谐社会下构建？

一、准确看待当局危机治理 当局危机治理是当局以突发性危机事宜为目的指向，对突发性危机事宜及其联系关系事物的治理活动，目标是经由过程提高当局危机发生前的预见能力、危机发生时的回响反映能力与节制能力、危机发生后的救治能力，实时、有用处理危机，恢复社会正常秩序。 当局作为公共事务的治理者，有义务承担节制由突发事宜引起的连锁回响反映的责任，另一个方面在社会原有秩序遭到损坏，社会处于失衡与杂沓状态之时，也只有当局才有具备危机治理的正当性与能力。 危机爆发后，是否当局的治理处于一种无限状况，倒是一个需要在理论上深切探讨的问题，因为无论在什么情形下，只要当局的权力不受限制，权力感化的效果都可能走向它的不和，导致权力自己成为社会的致害身分。基于此，当当局在危机治理中处于无限状况，就等于付与了当局无限的权力，这种无限权力同样会在危机处置惩罚中带来新的问题。所以，当局危机治理应对应该是适度的。 增强冲突和危机状况下的当局管理研究是一项具有理论和实践指导意义的主要课题。本文从商量的角度，辨析了危机、危机治理的概念，并提出必需建立当局危机治理战略，以提高当局对危机事宜的应急能力、处置惩罚能力、节制能力。 当局危机治理在当当代界经济一体化和社会信息收集化的配景下，无论是企业照样政府都面对各种各样的危机。从国际上美国9・11 事宜、俄罗斯库尔斯克号核潜艇沉没变乱、莫斯科剧院人质事宜的爆发，到我国国内近几年赓续发生的水旱灾难、火警、群体性集体上访以及本年春夏之交发生的非典疫情，都迫使我们从实际的角度出发研究如许一个问题：危机状况下的当局管理，即增强危机状况下的当局危机治理理论研究，从而提高当局对危机事宜的应急能力、处置惩罚能力、节制能力。蓬勃国家十分正视政府危机治理研究，而我国今朝学术界对当局危机治理的研究尚处于索求阶段。本文抛砖引玉，商量加强当局危机治理thldl.org.cn的需要性，并对若何有效、实时、和平地处置惩罚危机事宜提出一些思虑。

二、危机与当局危机治理的寄义 l、危机的寄义 今朝不同窗科因为角度分歧，危机的寄义不同。企业治理学认为，危机是指一种决议计划形势，在此形势下，企业的好处受到威胁，任何迁延均可能会失控而导致伟大损失。①组织行为学认为，危机意识；危机治理战略是组织难以维持近况的一种状况。公共政策学认为，危机特指有必然时限、要求敏捷做出决议计划的突发事宜乃至灾难。②本文将危机界定为：指社会遭遇严重天灾、疫情，或泛起大规模杂沓、暴乱、武装冲突、战争等，社会秩序蒙受严重损坏，人民生命产业和国度安全蒙受直接威胁的非正常状况。这种危机具有以下几个方面的特点：一是突发性。危机事宜发生尽管有渐变到质变的过程，但发生的那一刻，往往是忽然的，使人措手不及。二是政治性。有些危机事宜的发生和成长受到某些政治整体的背后操作，这表现厂国际国内某些政治势力的政治图谋。三是复杂性。危机事宜的发生往往具有复杂的社会配景、汗青原因，涉及政治、 经济、文化等诸多方面身分。四是风险性。危机事宜的发生一般都邑造成较大的社会风险，不仅影响人民的正常临盆、生涯秩序，并且影响到社会经济成长、政治不乱、民族联结，有极强的风险性。五是紧要性。因为危机事宜的发生往往会带来重大的人员和产业损失，并造成伟大的社会影响，所以必需马长进行处置惩罚，以减轻危机事宜给社会带来的伟大的经济损失和弗成估量的政治后果。 2、当局危机治理的寄义 所谓当局危机治理就是指当局在危机意识或危机观念的指导下，对可能发生或已经发生的危机事宜进行信息收集、信息剖析、问题决议计划、设计制定、办法制定。节制协调、经验总结的系统过程。当局危机治理的目标就是在尽可能短的时候内节制时态，降低损失，做好与公众的沟通工作，获得公众的支撑，维护国度的不乱和成长及当局的诺言。

 三、当局危机治理的意义 自从上世纪90 代以来，战争危机、交际危机、金融危机、宗教危机、社会危机等各类类型的危机如滚滚巨浪，劈面而来。危机不仅对国度的经济成长和社会的不乱带来威胁，并且对当局危机治理体制和治理能力提出挑战。危机凸现当局加强危机治理的需要性，尤其是处于转型期的中国社会，已进入危机频发期，对当局危机治理重要性的熟悉更有待于提高。 l、提高当局危机防御和连结能力的必需。现代危机冲突理论认为，没有一个社会系统是整合得十分完美的，包孕群体性突发事宜在内的社会系统中的冲突是遍及存在的，它随时存在，随时发生。是以将危机治理理念融人当局管理过程，制订有用的危机治理战略，不仅可以提高当局阻止危机发生、成长和降低危机不良影响的防御能力，避免危机给社会带来的伟大经济损失和政治风险，并且可以使基于危机意识的当局在今天瞬息万变的社会中持续有用地维持当局在公家中的公信力和影响。 2、提拔政府处置惩罚危机事宜能力的必需。危机治理包容了当局在顺境、困境中以及成长过程各阶段的治理内容，包涵了一整套预防、察觉和化解危机事宜的治理机制，是一种具有较强操作性的治理思想和治理模式。危机事宜处理是任何一国当局不可避免而需要正视的，汗青和实际已经证实政府危机处置惩罚能力直接表现政府治理水平，影响到国度政治经济的成长，关系到当局的形象。美国“9・11’可骇事件发生后，因为美国当局有一整套有用的当局危机治理应急机制以及较强的危机处置惩罚能力、节制能力，危机事宜能在较短的时候得到平息，社会秩序也得以恢复，也提高了美国当局在社会公家乃至于在国际上的形象和影响力。 3、关系到社会的不乱和国度政权的死活存亡。跟着社会经济的成长，尤其是在经济全球化、信息收集化的今天，任何组织生计危胁越来越大，碰到的危机越来越多，当局也不破例。假如各级当局部门、企业、小我缺乏危机意识，仅仅看到“出事了”，而不从政权和社会不乱的高度存眷危机治理，不从国度安全的高度看问题，不克不及将其扼杀要萌芽之中，而最终会变成严重后果。我国的政治经济改造已进人攻坚战，在如许的厘革过程中，社会构造的分化导致权力和好处的从新分配转移，酝酿着很多不不乱的身分，存在形成分歧危机的可能，但我们的危机意识对照薄弱，还没有从社会不乱和国度政权死活存亡的高度存眷危机，缺乏可以或许预防、察觉、化解危机事宜的内涵机制，这就需要我们从理论上对我国现阶段社会矛盾、冲突、成因、影响、预防、节制、消弭等方面进行索求和研究，竖立适合我国国情的危机应对机制，解决这一关系到中国社会的长治久安和国度政权生计与成长的大问题。

四、当局危机治理的要害 当局如何治理危机？笔者试从历久的、系统的反危机和节制危机的角度来商量危机治理体系的根基结构与内容。危机事宜既有工资因素，也有非工资因素，完全避免弗成能，是以政府危机治理本身具有计谋性。假如政府危机治理中缺乏计谋性行为，可能会继续导致危机。最为有用、最具有成功系数的危机治理是当局的一种中、历久反危机计谋，从预警、救治、恢复等综合治理的高度，竖立包括预警、培训与练习、救治驯良后处置惩罚四个子系统在内的治理大系统，从基本上防止危机的形成和爆发。 l、融危机意识于当局危机计谋管理之中。危机意识是危机治理的起点，培育种植提拔领导于部、当局行政机关工作人员以及公民的危机意识，这是危机治理战略工作的一个异常重要的构成部分。在市场竞争的情况中，企业将危机意识惹人企业治理，成为企业存在和成长的一个遍及法则。同样将危机意识惹人政府治理，可认为行政组织供应阻止危机发生、成长和降低危机不良影响的防御能力。尤其像我国如许处于转型期的国度，经济和社会成长中存在的矛盾和凸显问题大量存在，成为激发危机的主要根源。从实际情况看，近几年我国天然灾害频发，如1998年的特大洪涝灾难、2003 年春夏发生的SANS 疫情等。工资引起的重大平安事故赓续发生，广西南丹变乱、北京蓝极速网吧火烧事宜、江西萍乡和石家庄爆炸案、邪教“法轮功”等等，申明我国已进入危机频发期间。这些危机对社会造成了严重的风险，也对中国当局管理体系体例提出了严肃挑战。是以我们在构建危机状况下当局管理计谋时，急需培育种植提拔领导干部和公事人员的危机意识，应该熟悉到“危机是一种客观存在的社会现象，危机不仅仅在本钱主义社会触目皆是，层出不穷，即使在社会主义社会也习以为常，难以避免。③时刻做好防危机工作的心理和物质预备。 2、竖立危机预警系统。危机治理主如果危机发生前的有用预警和危机发生后的有用救治。阿尔文・托夫勒在《将来的冲击》中曾指出，因为不去预先考虑将来的问题和机遇，我们正从危机走向危机。是以为了防止危机的再次发生，做好危机的猜测与叙防工作，竖立危机预警系统在当局危机管中至关主要。当局管理的目标就是“利用少量的钱预防，而不是花大量钱治疗”。④当局危机治理预警机制表现和实现了这一目标。做好危机治理的预警工作，笔者认为，必需抓住以下几个环节：一是竖立危机治理机构；二是竖立灵敏、正确的信息监测系统，实时捕捉、收集相关信息并加以剖析处理，对危机治理心中稀有：三是按期不按期地开展当局工作自我诊断，如近几年中我国因当局失职导致重大群体性突发事宜不断增多，各级当局部门必需经常进行自查工作，找到本身工作微弱环节，实时准确把握民情民意，在日常的公共决议计划中，要确实以“三个代表”主要思想武装本身，以恢弘群众好处为先导，接纳科学民主的决议计划方式，在泉源上降低危机事宜的发生，以避免冲突性事宜的发生；四是事先做好危机应急设计，即连系国表里管理危机的经验，制订各类危机如天然灾害危机、重大疫情危机、政治危机、金融危机等应急设计和应急方案，配备好危机中和危机后处置惩罚各种问题所需的人力、物力、财力，一旦危机发生，可以或许胸有成竹，把损失节制在最小局限。 3、竖立危机的培训与练习系统。正视培训、培育种植提拔和提高向导干部和公事员处置惩罚危机事宜的应急能力。危机治理知识在西方蓬勃国家是公事员培训的必修课程，首要是针对本国或本国区域经常发生、曾经发生、可能发生的危机形式如社会矛盾、天然灾害、民族冲突等所接纳的紧要应对的司法程序、手段等方面常识的进修。⑤在我国无论是高校照样公务员培训都没有危机事宜应对和治理的课程内容。为确保社会冲突和危机处置惩罚效率，提高我国公事员危机事宜的应急能力，需要补上这一课。其体式格局可以连系目前正在鼎力推行的公共治理硕士职业教育，也可行使高校、党校、行政学院等培训基地，将危机治理知识作为向导于部和公事员培训的必修课程，培育种植提拔他们的防危机意识，把握防危机办法和处置惩罚危机手段，以在心理上和物质上做好预备。同时培训机构应连系危机治理知识的培训内容，组织模拟演习，磨炼他们的应变能力。韩国和日本为迎接世界杯足球赛而进行应对足球地痞滋事的演习就是一个佳例。 协调社会必然是不乱的，而不乱的社会纷歧定协调。要消弭种种不协调因素，就必需全面提高当局的危机治理能力。是以，当局必须增强危机治理理论研究，增强立法保障，改善危机治理体制，周全整合社会力量，以确保危机治理能力的周全提高，从而为构建协调社会奠基坚实的根蒂根基。 我们要致力于构建社会主义协调社会，就必需千方百计把化解矛盾、消弭危机、维护社会不乱放在至关主要的位置。增强政府危机治理，对于维护社会清闲有序，赓续消除实际社会中各类不不乱因素，对经济成长、社会提高、人民群众安身立命，对营造协调的社会情况有着举足轻重的感化。

五、增强政府危机治理能力，构建协调社会的必然要求 温家宝在十届全国人大三次会议的当局工作申报中提出，要起劲构建社会主义协调社会，个中一个主要方面是提高保障公共平安和措置突发事宜的能力，削减自然灾难、变乱灾难等突发事宜造成的损失，加强国家平安意识，构建维护国度安全的机制。 当前，我国正处在人均国内临盆总值从1000美元向3000美元跨越的要害发展阶段，很多国家的成长历程注解，这个阶段既具备了进一步成长和飞跃的根蒂根基，有可能缔造出更大的经济和社会成长的事业，同时也面对前所未有的社会动荡挑战。如跟着改革的深化导致好处和权力在分歧的主体之间进行从新分配、转移、整合，形成诸多不不乱因素；跟着国内社会贫富差距加大，经济秩序调整，人们的心态极易失衡，泛起传统道德文化系统的解构和崇奉危机；国际经济秩序的重建以及国际极端势力的成长。这些都决意了在往后一段期间，我国可能面对各方面的危机。这些新的社会问题存在将在必然程度上影响我国协调社会的构建历程，是以，提拔政府应对危机的能力，是构建社会主义协调社会的重大而紧迫的课题。 对危机事宜的应对和治理能力关系到当局的形象，关系到在朝党的地位及其前途命运，我们扶植和谐社会急迫需要提拔政府的危机治理能力。起首，构建协调社会要求当局在危机时能连结社会清闲有序。清闲有序是我们所要起劲实现的协调社会的根基特征和要求。假如政府能在危机爆发时接纳有力办法，实时缓解甚至化解危机，就能不乱公众的惊恐心理，将社会由无序引向有序的正常运转轨道上来，还公家一个清闲样和的社会局势。其次，构建协调社会要求当局在危机时能敢于负责任，提拔自己的公信力。当局诚信是社会诚信的焦点和支柱，当局以诚待人，守信于民，可以指导整个社会的诚信，有助于社会的协调成长、协调共处，从而实现协调社会的美妙愿望。“责任当局”的形象树立起来后，就会收到强效粘合剂的感化，将全社会的信念和能量拧成一股绳，上下齐心，尽心尽力，配合应对危机。再次，构建协调社会还要求当局在应对危机时尽量削减经济损失，促进经济成长。任何时刻物质根蒂根基都是社会成长的基石，没有优越的经济运行状况，社会极易发活泼乱，不清闲因素随时随地都可能爆发，成为危机的导火索。当危机爆发时，其伟大的冲击力和损坏力会影响到社会中的各行各业各部分，引起一系列恶性的连锁回响反映，损坏经济运行纪律，并致使全社会经济成长处于阻滞状态，社会临盆力成长放慢。是以，当局必须正视危机，实时采取办法，动用一切可动用的资本和力量，全力应对危机。可见，危机期间政府可否做到削减经济损失、促进经济恢复是影响协调社会扶植的主要因素。

 六、当前我国当局危机治理存在的问题 据清华大学公共治理学院危机治理课题组一项申报显示，当前公民遍及缺乏平安感，有近一半的查询拜访对象将其归罪于当局的危机应对体系体例存在严重缺陷，缺乏完美的危机治理机制。有67、6％的人对当局的危机治理现状不满足，认为其投入不足、正视不够、急需提高。我国现有的危机治理体制对于供应安全、预防危机发生、减轻危机风险、珍爱国家和人民的好处发挥了伟大作用，但同时也存在一系列的问题，具体显示为： 1、缺乏公共危机治理意识。当局官员、公共治理者以及社会公家的危机治理意识稀薄，在当局管理过程中对危机治理的熟悉不足。处于社会急剧转型的现代中国，我们面对的危机越来越多的长短典型性危机。在如许的危机面前，倘使事先缺乏危机治理意识和足够的心理预备，人们就会显得措手不及和极端恐慌，对应对危机极为晦气。譬如，2003年春我国“非典”疫情的扩大，除了受卫生手艺条件的制约外，在初发时对“非典”的传染性和可控性熟悉不足，当局相关部分及通俗民众缺乏危机治理意识则是一个主要原因。 2、缺乏自力常设的危机治理与协调机构。我国现行的当局危机治理体系，首要依赖于各级当局现有的行政设置，缺乏常设的当局危机治理机构或部分。一旦危机爆发，各个部分往往各行其是，各自为政，缺乏一个将当局各个相关部分组织起来配合行动、配合面对危机息争决危机的协调机构；缺乏专业手艺人员和应急运行划定规矩，跨部分协调能力不足。每当危机发生后，便暂时成立工作小组应付危机。这种暂时工作小组存在显着的不足，如不具有一连性，危机处置惩罚后经验不克不及够有用保留；暂时小组每次都需要大量的时候与相关的部分进行协调；没有一个有用的危机处置惩罚计划与危机处置惩罚操作方案。 3、缺乏法制规范。要让当局的应然选择酿成积极负责的必然动作，尚需以司法的形式确定下来。凭据近几年公共危机措置的教训，借鉴国外危机治理的经验，针对我国突发公共危机的特点，亟需竖立准备充裕、回响反映快捷、高效节制、信息沟通、保障有力的应急司法制度，在司法层面上明白各级当局在危机处置惩罚中的责任，用司法保证危机措置的高效快捷。我国已经有一套用于危机事宜处置的司法文件，然则目前尚无同一、规范和专门针对危机措置的专业司法。是以，我们在鼎力加强对已有相关司法的宣传、执行和督察力度的同时，要赓续完善危机治理的司法法规，对各类危机执行依法治理。只有把危机治理法制化，在面临危机时接纳的办法才能有法可依，才具有权势巨子性。 4、缺乏有用的危机治理绩效评估系统。我国现有的激励机制和责罚机制存在错位问题，经常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的现象，往往直接引起危机者受到责罚，而在体系体例上令危机发生者却平安无事。在我们的绩效审核体制下，各级当局的理性行为倒是尽量“捂盖子”，各行其是，无法了了职责。处所政府对一些突发性危机事宜的处置惩罚，充裕暴露了我国公事员绩效审核体制中存在许多纰漏。如对于向导干部的绩效考评，过多地依靠于一些纯真的经济指标，而轻忽了一些综合性社会指标。这也使得我们的一些向导干部认为，只要当地方的经济治理得好就万事大吉了。在危机面前，处所各级向导首先想到的是若何隐瞒事实，保全本身，而不是若何在最快的时候内解决危机，挽回损失。

 七、当局危机治理体系完美的路径剖析 协调社会必然是不乱的，而不乱的社会纷歧定协调。要消弭种种不协调因素，就必需全面提高当局的危机治理能力。是以，可以说提高当局的危机治理能力是构建协调社会的要害之一，也可以说是构建协调社会的有用途径之一。竖立旨在珍爱国家平安、社会不乱、回响反映迅速、应对有用的危机治理系统长短常需要的，有用的危机治理需要竖立一个周全的危机治理体系。 1、树立全民公共危机意识。当局官员和公共治理者及整个社会公民的危机意识是决意国家危机治理能力的主要因素，培育种植提拔全民危机意识是危机治理战略工作的一个主要组成部门。各级当局要擅长发现、捕获和判定危机风险，将各类潜在风险的随时评估纳入到危机治理的日常工作中。具体来说，应从思惟和实践两个方面来增强政府官员的危机意识。一方面，各级当局对其工作人员进行危机教育，让他们认识危机的特征、危机爆发的纪律和危机伟大的风险性等相关常识，从而培育种植提拔其危机意识和提防意识。另一方面，按期进行一些危机演习，让工作人员介入到现实行动过程中去，真正感触感染危机的损坏力和处置惩罚好危机的主要性，进一步提高他们对提防危机的小心性。 别的。我们必需在全民中睁开危机治理教育和培训，强化公众的危机治理意识，加强危机治理的必备常识。当局要经由过程主要传媒向公众进行危机治理知识和妙技传播教育，把应对各类突发事宜的根基知识作为本质教育的一部门。 2、竖立和完美政府危机治理的组织系统和机构。危机治理是各级当局、各个部分的职责和责任。权势巨子的危机治理的组织系统是包管统一批示、武断决策和敏捷采取动作的前提，直接关系到危机治理的成败。遗憾的是，直到如今我国各级当局都没有一个常设性的危机治理机构，每次危机治理机构都是临时性的，这就使得当局在面临危机爆发时处于十分被动的局势。这方面我们应该借鉴美日欧等国度的治理经验，设立一个常设性的危机治理机构，明白各部分的本能机能和义务，组织有危机处置惩罚经验的专家和当局官员对各类危机开展剖析总结工作，增强他们的协和谐沟通。当局危机治理机构的本能机能在于：制订危机治理的计谋、政策和规划；在危机发生时代，负责向导、组织与协调工作；在非危机期间，负责危机的预防和预警工作，承担危机治理的监视管理工作，对当局管理者和社会公家进行危机的教育和培训等。 3、制订和完美国家危机治理的司法法规系统。司法手段是当局在进行危机治理时的有力兵器。我国固然已经制订和公布了一些应对危机状况的司法和律例，如应对国度安全的《国防法》，应对社会动乱的《戒严法》，应对重大天然灾害的《防震减灾法》《防洪法》和《消防法》，应对平安事故的《平安生产法》，应对公共卫生的《流行症防治法》《突发公共卫闹事件应急条例》等，然则我国尚没有一部完整的危机或者紧要状态治理法，是以必须竖立健全当局危机治理的相关司法法规扶植。起首要借鉴西方国度的先辈经验，制订一部同一的《紧要状态轨制法》。如俄罗斯的《俄罗斯联邦紧要状态法》，美国的《国度紧急状况法》，法国、加拿大、土耳其的《紧要状态法》等。其次，要在宪法中对危机状况、紧要状态切实其实认、紧要状态的实施、当局紧急治理权等作出划定。最后，增强执法机构的权势巨子性审查，使整个危机治理工作都处于司法的框架中，依法批示、协调、运作和治理。如SARS时代国务院公布的《突发公共卫闹事件应急条例》以行政律例的形式，明白了中心和处所两级公共卫生危机治理机构的司法地位。 4、竖立、健全危机处置惩罚后的评估系统。危机的竣事并不料味着危机治理的竣事，而是进入一个新的阶段――危机后处置惩罚阶段。在此阶段，要竖立健全当局危机处置惩罚后的评估系统，并对那些没有尽忠尽职，没有把公家的生命产业放在首要位置的当局官员进行必然的责罚，穷究其司法责任。此外，一是要进行危机后的恢复重建工作，匡助民众恢复正常的生涯和临盆秩序。二是要竖立健全被害人援助轨制。对被害人的援助既包孕国家、当局的物质、资金援助，也包孕心理援助。如“9・11”事宜之后，美国纽约消防局100多人因为精力紧张而告假，很多人是以而向心理大夫咨询。三是要竖立独立查询拜访制度和机构，查询拜访并公开危机原因。今朝西方一些国度都竖立了自力调查轨制，由设置于当局系统之外的查询拜访机关自力开展各类调查运动，如许更具客观性与公平性。四是要竖立责任轨制。措置责任人的目标是为了挽回其造成的恶劣影响和警告教育后来人。 在金融危机的促使下，当局职能有所改变，但当局职能的改变是一个漫长的过程，在这个过程中，当局在经济、政治、文化和社会等方面还要力争周全实现从“万能政府”向“有限当局”改变，从“管束政府”向“办事政府”改变，从“细本能机能、大当局”向“宽本能机能、小当局”改变，从“权力当局”向“责任当局”改变，最终竖立一个决议计划科学、行政规范、政策天真、行为自律、施政高效的权势巨子政府，使我国的当局危机治理体制可以或许经受住全球性经济危机的考验，顺应经济全球化的要求，在国际事务中施展强力当局的感化。

四、政府危机管理的关键 政府如何管理危机？笔者试从长期的、系统的反危机和控制危机的角度来探讨危机管理体系的基本结构与内容。危机事件既有人为因素，也有非人为因素，完全避免不可能，因此政府危机管理本身具有战略性。如果政府危机管理中缺乏战略性行为，可能会继续导致危机。最为有效、最具有成功系数的危机管理是政府的一种中、长期反危机战略，从预警、救治、恢复等综合治理的高度，建立包括预警、培训与训练、救治和善后处理四个子系统在内的管理大系统，从根本上防止危机的形成和爆发。 l、融危机意识于政府危机战略管理之中。危机意识是危机管理的起点，培养领导于部、政府行政机关工作人员以及公民的危机意识，这是危机管理战略工作的一个非常重要的组成部分。在市场竞争的环境中，企业将危机意识引人企业管理，成为企业存在和发展的一个普遍法则。同样将危机意识引人政府管理，可以为行政组织提供阻止危机产生、发展和降低危机不良影响的防御能力。尤其像我国这样处于转型期的国家，经济和社会发展中存在的矛盾和凸显问题大量存在，成为引发危机的重要根源。从现实情况看，近几年我国自然灾害频发，如1998年的特大洪涝灾害、2003 年春夏发生的SANS 疫情等。人为引起的重大安全事故不断发生，广西南丹事故、北京蓝极速网吧火烧事件、江西萍乡和石家庄爆炸案、邪教“法轮功”等等，说明我国已进入危机频发时期。这些危机对社会造成了严重的危害，也对中国政府管理体制提出了严峻挑战。因此我们在构建危机状态下政府管理战略时，急需培养领导干部和公务人员的危机意识，应该认识到“危机是一种客观存在的社会现象，危机不仅仅在资本主义社会比比皆是，层出不穷，即使在社会主义社会也屡见不鲜，难以避免。③时刻做好防危机工作的心理和物质准备。 2、建立危机预警系统。危机管理主要是危机发生前的有效预警和危机发生后的有效救治。阿尔文・托夫勒在《未来的冲击》中曾指出，由于不去预先考虑未来的问题和机会，我们正从危机走向危机。因此为了防止危机的再次发生，做好危机的预测与叙防工作，建立危机预警系统在政府危机管中至关重要。政府管理的目的就是“使用少量的钱预防，而不是花大量钱治疗”。④政府危机管理预警机制体现和实现了这一目的。做好危机管理的预警工作，笔者认为，必须抓住以下几个环节：一是建立危机管理机构；二是建立灵敏、准确的信息监测系统，及时捕捉、收集相关信息并加以分析处理，对危机管理心中有数：三是定期不定期地开展政府工作自我诊断，如近几年中我国因政府失职导致重大群体性突发事件不断增多，各级政府部门必须经常进行自查工作，找到自己工作薄弱环节，及时准确掌握民情民意，在日常的公共决策中，要确实以“三个代表”重要思想武装自己，以广大群众利益为先导，采取科学民主的决策方式，在源头上降低危机事件的发生，以避免冲突性事件的发生；四是事先做好危机应急计划，即结合国内外管理危机的经验，制定各类危机如自然灾害危机、重大疫情危机、政治危机、金融危机等应急计划和应急方案，配备好危机中和危机后处理各种问题所需的人力、物力、财力，一旦危机发生，能够胸有成竹，把损失控制在最小范围。 3、建立危机的培训与训练系统。重视培训、培养和提高领导干部和公务员处理危机事件的应急能力。危机管理知识在西方发达国家是公务员培训的必修课程，主要是针对本国或本国地区经常发生、曾经发生、可能发生的危机形式如社会矛盾、自然灾害、民族冲突等所采取的紧急应对的法律程序、手段等方面知识的进修。⑤在我国无论是高校还是公务员培训都没有危机事件应对和管理的课程内容。为确保社会冲突和危机处理效率，提高我国公务员危机事件的应急能力，需要补上这一课。其方式可以结合目前正在大力推行的公共管理硕士职业教育，也可利用高校、党校、行政学院等培训基地，将危机管理知识作为领导于部和公务员培训的必修课程，培养他们的防危机意识，掌握防危机措施和处理危机手段，以在心理上和物质上做好准备。同时培训机构应结合危机管理知识的培训内容，组织模拟演习，锻炼他们的应变能力。韩国和日本为迎接世界杯足球赛而进行应对足球流氓滋事的演习就是一个佳例。 和谐社会一定是稳定的，而稳定的社会不一定和谐。要消除种种不和谐因素，就必须全面提高政府的危机管理能力。因此，政府必须加强危机管理理论研究，加强立法保障，改进危机管理体制，全面整合社会力量，以确保危机管理能力的全面提高，从而为构建和谐社会奠定坚实的基础。 我们要致力于构建社会主义和谐社会，就必须千方百计把化解矛盾、消除危机、维护社会稳定放在至关重要的位置。加强政府危机管理，对于维护社会安定有序，不断消除现实社会中各种不稳定因素，对经济发展、社会进步、人民群众安居乐业，对营造和谐的社会环境有着举足轻重的作用。 五、加强政府危机管理能力，构建和谐社会的必然要求 温家宝在十届全国人大三次会议的政府工作报告中提出，要努力构建社会主义和谐社会，其中一个重要方面是提高保障公共安全和处置突发事件的能力，减少自然灾害、事故灾难等突发事件造成的损失，增强国家安全意识，构建维护国家安全的机制。 当前，我国正处在人均国内生产总值从1000美元向3000美元跨越的关键发展阶段，许多国家的发展历程表明，这个阶段既具备了进一步发展和飞跃的基础，有可能创造出更大的经济和社会发展的奇迹，同时也面临前所未有的社会动荡挑战。如随着改革的深化导致利益和权力在不同的主体之间进行重新分配、转移、整合，形成诸多不稳定因素；随着国内社会贫富差距加大，经济秩序调整，人们的心态极易失衡，出现传统道德文化体系的解构和信仰危机；国际经济秩序的重建以及国际极端势力的发展。这些都决定了在今后一段时期，我国可能面临各方面的危机。这些新的社会问题存在将在一定程度上影响我国和谐社会的构建进程，因此，提升政府应对危机的能力，是构建社会主义和谐社会的重大而紧迫的课题。 对危机事件的应对和管理能力关系到政府的形象，关系到执政党的地位及其前途命运，我们建设和谐社会迫切需要提升政府的危机管理能力。首先，构建和谐社会要求政府在危机时能保持社会安定有序。安定有序是我们所要努力实现的和谐社会的基本特征和要求。如果政府能在危机爆发时采取有力措施，及时缓解甚至化解危机，就能稳定公众的恐慌心理，将社会由无序引向有序的正常运转轨道上来，还公众一个安定样和的社会局面。其次，构建和谐社会要求政府在危机时能敢于负责任，提升自己的公信力。政府诚信是社会诚信的核心和支柱，政府以诚待人，取信于民，可以引导整个社会的诚信，有助于社会的协调发展、和谐共处，从而实现和谐社会的美好愿望。“责任政府”的形象树立起来后，就会收到强效粘合剂的作用，将全社会的信心和能量拧成一股绳，上下同心，全力以赴，共同应对危机。再次，构建和谐社会还要求政府在应对危机时尽量减少经济损失，促进经济发展。任何时候物质基础都是社会发展的基石，没有良好的经济运行状况，社会极易发生动乱，不安定因素随时随地都可能爆发，成为危机的导火索。当危机爆发时，其巨大的冲击力和破坏力会影响到社会中的各行各业各部门，引起一系列恶性的连锁反应，破坏经济运行规律，并致使全社会经济发展处于停滞状态，社会生产力发展放慢。因此，政府必须重视危机，及时采取措施，动用一切可动用的资源和力量，全力应对危机。可见，危机时期政府能否做到减少经济损失、促进经济恢复是影响和谐社会建设的重要因素。 六、当前我国政府危机管理存在的问题 据清华大学公共管理学院危机管理课题组一项报告显示，当前公民普遍缺乏安全感，有近一半的调查对象将其归咎于政府的危机应对体制存在严重缺陷，缺乏完善的危机管理机制。有67、6％的人对政府的危机管理现状不满意，认为其投入不足、重视不够、急需提高。我国现有的危机管理体制对于提供安全、预防危机发生、减轻危机危害、保护国家和人民的利益发挥了巨大作用，但同时也存在一系列的问题，具体表现为： 1、缺乏公共危机管理意识。政府官员、公共管理者以及社会公众的危机管理意识淡薄，在政府管理过程中对危机管理的认识不足。处于社会急剧转型的当代中国，我们面临的危机越来越多的是非典型性危机。在这样的危机面前，倘若事先缺乏危机管理意识和足够的心理准备，人们就会显得措手不及和极度恐慌，对应对危机极为不利。譬如，2003年春我国“非典”疫情的扩大，除了受卫生技术条件的制约外，在初发时对“非典”的传染性和可控性认识不足，政府相关部门及普通民众缺乏危机管理意识则是一个重要原因。 2、缺乏独立常设的危机管理与协调机构。我国现行的政府危机管理体系，主要依赖于各级政府现有的行政设置，缺乏常设的政府危机管理机构或部门。一旦危机爆发，各个部门往往各行其是，各自为政，缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同行动、共同面对危机和解决危机的协调机构；缺乏专业技术人员和应急运行规则，跨部门协调能力不足。每当危机发生后，便临时成立工作小组应付危机。这种临时工作小组存在明显的不足，如不具有连续性，危机处理后经验不能够有效保留；临时小组每次都需要大量的时间与相关的部门进行协调；没有一个有效的危机处理计划与危机处理操作方案。 3、缺乏法制规范。要让政府的应然选择变成积极负责的必然行动，尚需以法律的形式确定下来。根据近几年公共危机处置的教训，借鉴国外危机管理的经验，针对我国突发公共危机的特点，亟需建立准备充分、反应快捷、高效控制、信息沟通、保障有力的应急法律制度，在法律层面上明确各级政府在危机处理中的责任，用法律保证危机处置的高效快捷。我国已经有一套用于危机事件处置的法律文件，但是目前尚无统一、规范和专门针对危机处置的专业法律。因此，我们在大力加强对已有相关法律的宣传、执行和督察力度的同时，要不断完善危机管理的法律法规，对各种危机实行依法管理。只有把危机管理法制化，在面对危机时采取的措施才能有法可依，才具有权威性。 4、缺乏有效的危机管理绩效评估体系。我国现有的激励机制和惩罚机制存在错位问题，常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的现象，往往直接引起危机者受到惩罚，而在体制上令危机发生者却安然无恙。在我们的绩效考核体制下，各级政府的理性行为却是尽量“捂盖子”，各行其是，无法明晰职责。地方政府对一些突发性危机事件的处理，充分暴露了我国公务员绩效考核体制中存在很多纰漏。如对于领导干部的绩效考评，过多地依赖于一些单纯的经济指标，而忽视了一些综合性社会指标。这也使得我们的一些领导干部认为，只要本地方的经济管理得好就万事大吉了。在危机面前，地方各级领导首先想到的是如何隐瞒事实，保全自己，而不是如何在最快的时间内解决危机，挽回损失。 七、政府危机管理体系完善的路径分析 和谐社会一定是稳定的，而稳定的社会不一定和谐。要消除种种不和谐因素，就必须全面提高政府的危机管理能力。因此，可以说提高政府的危机管理能力是构建和谐社会的关键之一，也可以说是构建和谐社会的有效途径之一。建立旨在保护国家安全、社会稳定、反应迅速、应对有效的危机管理系统是非常必要的，有效的危机管理需要建立一个全面的危机管理体系。 1、树立全民公共危机意识。政府官员和公共管理者及整个社会公民的危机意识是决定国家危机管理能力的重要因素，培养全民危机意识是危机管理战略工作的一个重要组成部分。各级政府要善于发现、捕捉和判断危机风险，将各种潜在风险的随时评估纳入到危机管理的日常工作中。具体来说，应从思想和实践两个方面来加强政府官员的危机意识。一方面，各级政府对其工作人员进行危机教育，让他们了解危机的特征、危机爆发的规律和危机巨大的危害性等相关知识，从而培养其危机意识和防范意识。另一方面，定期进行一些危机演习，让工作人员参与到实际行动过程中去，真正感受危机的破坏力和处理好危机的重要性，进一步提高他们对防范危机的警惕性。 另外。我们必须在全民中展开危机管理教育和培训，强化民众的危机管理意识，增强危机管理的必备知识。政府要通过主要传媒向民众进行危机管理知识和技能传播教育，把应对各种突发事件的基本知识作为素质教育的一部分。 2、建立和完善政府危机管理的组织体系和机构。危机管理是各级政府、各个部门的职责和责任。权威的危机管理的组织系统是保证统一指挥、果断决策和迅速采取行动的前提，直接关系到危机管理的成败。遗憾的是，直到现在我国各级政府都没有一个常设性的危机管理机构，每次危机管理机构都是暂时性的，这就使得政府在面对危机爆发时处于十分被动的局面。这方面我们应该借鉴美日欧等国家的管理经验，设立一个常设性的危机管理机构，明确各部门的职能和任务，组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作，加强他们的协调和沟通。政府危机管理机构的职能在于：制定危机管理的战略、政策和规划；在危机发生期间，负责领导、组织与协调工作；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作，承担危机管理的监督管理工作，对政府管理者和社会公众进行危机的教育和培训等。 3、制定和完善国家危机管理的法律法规体系。法律手段是政府在进行危机管理时的有力武器。我国虽然已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规，如应对国家安全的《国防法》，应对社会动乱的《戒严法》，应对重大自然灾害的《防震减灾法》《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生的《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等，但是我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法，因此必须建立健全政府危机管理的相关法律法规建设。首先要借鉴西方国家的先进经验，制定一部统一的《紧急状态制度法》。如俄罗斯的《俄罗斯联邦紧急状态法》，美国的《国家紧急状态法》，法国、加拿大、土耳其的《紧急状态法》等。其次，要在宪法中对危机状态、紧急状态的确认、紧急状态的实施、政府紧急管理权等作出规定。最后，加强执法机构的权威性审查，使整个危机管理工作都处于法律的框架中，依法指挥、协调、运作和管理。如SARS期间国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》以行政法规的形式，明确了中央和地方两级公共卫生危机管理机构的法律地位。 4、建立、健全危机处理后的评估系统。危机的结束并不意味着危机管理的结束，而是进入一个新的阶段――危机后处理阶段。在此阶段，要建立健全政府危机处理后的评估系统，并对那些没有尽忠尽职，没有把公众的生命财产放在首要位置的政府官员进行一定的惩罚，追究其法律责任。此外，一是要进行危机后的恢复重建工作，帮助民众恢复正常的生活和生产秩序。二是要建立健全被害人援助制度。对被害人的援助既包括国家、政府的物质、资金援助，也包括心理援助。如“9・11”事件之后，美国纽约消防局100多人因为精神紧张而请假，许多人因此而向心理医生咨询。三是要建立独立调查制度和机构，调查并公开危机原因。目前西方一些国家都建立了独立调查制度，由设置于政府系统之外的调查机关独立开展各种调查活动，这样更具客观性与公正性。四是要建立责任制度。处置责任人的目的是为了挽回其造成的恶劣影响和警告教育后来人。 在金融危机的促使下，政府职能有所转变，但政府职能的转变是一个漫长的过程，在这个过程中，政府在经济、政治、文化和社会等方面还要力争全面实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“细职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变，最终建立一个决策科学、行政规范、政策灵活、行为自律、施政高效的权威政府，使我国的政府危机管理体制能够经受住全球性经济危机的考验，适应经济全球化的要求，在国际事务中发挥强力政府的作用。 相关阅读：