论我国公共危机管理机制的建立与完善

随着**化、城市化、信息化、高科技化进程的不断加快和深入，公共危机由非常态变成了社会生活的常态。目前我国的 公共危机管理机制还很不完善，加快我国的公共危机管理机制的建立与完善，是一项十分紧迫的任务。 一、公共危机和公共危机管理 公共危机特指一种突发事件，美国学者罗森豪尔特认为危机是指”对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性**的情况下必须对其作出关键决策的事件”。危机的生成与演进机制是渐变与突变，从实践上看，危机不可能**消灭，但通过积极的管理，可以减少危机发生的可能性，降低危害程度，减少危机造成的损失。从危机的属性来看，危机具有双重属性。危机造成损失的同时，还有正向性，提高社会免疫力，也就是提高应对危机的能力。因此，社会公共危机是可以进行管理的。 公共危机管理就是**组织相关力量对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制和协调处理，以期有效地预防、处理和消除危机、减少损失的过程。 二、加强公共危机管理的必要性和紧迫性社会高度依存致使危机增多 随着市场化、 信息化、城市化进程的深人和发展，现代社会的相互依存度越来越高，关联性越来越强。从系统论的角度来说，系统越复杂可靠性就越差，诱发危机的渠道会更多，危机蔓延的可能性和蝴蝶效应也就更严重。像2003年的SARS疫情，一开始不过是一种传染性疾病，但是很快波及到**、经济、文化、外交等多个领域，出现多米诺骨牌效应，区域性公共危机管理很快会发展成全面性危机。 **化加速危机蔓延 **已经形成一个十分敏感的共振系统，任何一国范围内的**、经济与社会性危机都可能波及到其他国家。任何一种危机都可能是**性的危机，像疯牛病起于英国、席卷欧洲，波及世界；美国911事件使**股市应声下跌。同样，任何**性的危机在某种意义上又都可能是本地的危机。从某种意义说**化、**化加速公共危机管理的传播，增加了公共危机管理控制的难度。 城市化进程加快，都市生态更加脆弱 城市是现代文明的载体，城市在提供给我们物质和精神文明的同时，又使我们遭受危机危害的可能性和危险性越来越大。城市具有人口大规模聚集和流动的特点这有利于经济的发展和就业机会的**，但一旦发生疫情等突如其来的灾难，其危害程度也大大提高。 社会压力增加引起公共危机管理的可能性增加随着社会竞争机制的不断深人，人们在伦理道德、价值观念、行为方式、人际关系等领域的冲突和压力越来越大，心理受挫的机率增高，心理障碍者越来越多。*大的社会压力和冲突成为导致一些人反社会、反人类行为产生的一个重要因素。**管理不完善导致社会公共危机管理加剧 有关学者提出我国已开始进入公共危机管理社会或风险社会，大规模公共安全事故、工人失业、农村骚乱、*安恶化等一系列社会问题相继出现。这种危机包括农村的社会危机和城市的社会危机。工业化、城市化的结果虽然对农民及其后代有益，但推进的过程有时是痛苦的。随着城市化进程的加快，农民的贫困、失地和失地后的社会保障、就业出路等问题都可能成为影响社会稳定的隐患。 总之，现代社会危机无处不在，危机已由非常态变成了社会生活的常态，加强公共危机管理thldl.org.cn刻不容缓。**作为社会公共危机管理机构，必须承担起管理和应对危机的主体责任，应对危机的能力应成为衡量**管理水平的一项重要指标。 三、我国公共危机管理存在的问题公共危机管理意识差 **的公共危机管理意识差。以前我们有一些危机性事件，但我们更愿意把它们定位为突发性事件。虽然学术界早就呼吁加强对危机管理进行研究，但是并没有真正得到**的呼应。直到2003年，我国**从SARS危机得到提醒和警示，**真正地意识到了我们缺乏应对大危机的准备。 与此同时，公众的公共危机管理意识也差。公众缺乏海难、火灾等危机发生时的自救能力和基本的常识，更缺乏危机的防范意识。 缺乏系统的战略和政策规划 风险管理指运用系统的方法，确认、分析、评价、处理和监控风险的过程，它要求把风险管理与**公共管理的方方面面有机地结合在一起，在政策、规划、资源的管理方面有效地实施风险的防范与管理，预防和降低危机所带来的损失。我国**管理正缺乏这种全面风险管理，并没有把危机管理纳入经济社会的可持续发展战略之中。在**各种政策制定、规划、资源管理方面，都没有把危机风险的分析、确认和评估作为一个重要的方面和环节来做，往往是公共危机管理发生之后才就事论事，头痛医头，脚痛医脚。 缺乏组织化保障 一是我国危机处置在横向上是分散管理，各部门各自处理分管领域的应急事务，管理体系是割裂的，没有一个综合的应急协调指挥中心和公共危机管理体系。综合性的危机发生时，各种应急管理资源难以有效地协调和调度，各部门出现互相等待、推诿，部门的掣肘浪费了很多时间。SARS危机开始处理时就暴露了这个问题。 二是我国的公共危机管理仍然是运动式而非制度化的。当危机爆发时，临时成立一个班子，采用**动员方式搞人海战术，而且强调不惜一切代价，在短期内控制危机。 三是过分集权。由中央集中统一指挥突发事件的应急工作，地方予以配合。从**上看，应急事务一般都是由当地**直接处理处理不了时才请上级**提供支持，应急指挥调度由当地**负责，不是责任上交。应坚持属地分级管理原则，使各级地方**主动地负起应急管理责任，建立以块为主，条块结合的**应急管理体系框架。 缺乏信息支持和信息沟通机制 公共危机管理最大的特点之一是其不确定性和环境的复杂性，完善的信息管理对危机的预防、准备和危机的回应和重建至关重要。信息资源管理的好坏，实际上决定了**反应能力的高低。SARS危机给我们一个教训，我们在强调重视建设公共卫生系统的同时，更重要的是要建设一个有效的**信息资源管理体系。 缺乏财政资源支持 应对危机一方面要靠机制，另一方面要靠物质。对付任何危机没有充足的物质支援都是不可能的。我国目前的危机资源配置存在资源配置方式严重滞后和缺乏科学的资源管理机制的问题。出现一次突发事故，有关部门才会成立一个临时性的管理委员会，然后再紧急拨款。没有把危机管理的预算纳入**的预算体系之中，也缺乏必要的专项基金应对危机。往往到了不得不而为之的时候，才不惜一些代价地突击准备。在资源配置中，**往往把资源、更多地配置到最吸引公众和媒体关注的领域上。仅仅把有限的资源放在曝光率最高的这一部分事故的处理上，看起来是解决了事故问题，但实际上会带来更大的问题。 缺乏系统化、制度化的教育与训练机制 公共危机管理知识在西方发达国家是公务员培训的必修课程。针对本国或本地区经常发生的、曾发生的、可能发生的社会矛盾、自然灾害、民族冲突等危机形式所采取的紧急应对的法律程序、手段等知识进行培训。在我国无论是高校还是公务员培训都没有危机事件应对和管理的教育内容。特别是缺少结合公共危机管理知识，组织模拟演习。 法*和法制的缺失 在公共危机管理处理过程中，经常会听到这样的说法：“危机时刻一切以应对危机为要，权力可以元限授予，公民应以大局为重，公民权利应让位于危机管理”等。这些说法看似合情合理，实际说明了危机管理中的法制的缺失。无论在正常状态下，还是在危机状态下，**行为法制化依法行政都应是**实施有效*理的基本原则。为解决危机可以凌驾于法律之上，可以不择手段，最终结果可能会诱发新的社会危机，并对国家的法制进程造成长远的伤害。 四、公共危机管理的对策与措施切实增强危机意识 先进的公共危机管理机制是建立在先进的危机管理意识之上的，危机意识是危机管理的起点。在强调危机意识的同时，要转变公共危机管理观念。把公共危机管理有机地融合到国家方方面面的发展战略之中，特别是纳入经济社会的可持续发展战略之中。 坚持以人为本的价值导向 危机往往给人造成超乎寻常的压力，使人处于”应激”状态。危机之中人道主义和悲悯情怀最能化解怨恨，赢得人心。以人为本，重视公共危机管理中和危机后的心理辅导，人们就会坚强起来，”成熟”起来。 建立人力资源保障 要制定公共危机管理预案，识别和确认危机，并能准确地估量危机发生的可能性和严重性。正确地应对和处理已经发生或可能发生的公共危机，需要有具备专业知识的专门人才。在发挥**主体作用的同时，还应充分发挥社会中介组织等非**组织的社会力量，并应在相关重点行业和部门中建立起训练有素的志愿者队伍，以期在社会危机防范中发挥重要作用。健全危机管理体制与机制 1.建立统一**分工协作的公共危机管理体制。中国社会已进入一个各种生态和社会危机频发的阶段，建立常设的危机处理机构并赋予其足够的权力是必要的。危机管理专家薛澜教授便建议中国**成立一个类似于美国联邦紧急事务管理局那样的危机处理协调机构。 2.建立信息系统。建立信息支持系统，保证**能够及时、全面和准确地收集各种可能会导致危机事件的信息。必须解决信息系统的硬件设施、制度建设和体制建设问题。解决好信息的条块分割、**系统与非**系统的信息共享等问题。 3.建立有效的信息沟通机制。公共危机管理中的沟通主要包括：**与公众、**与新闻媒介、**部门之间的沟通等。公共关系学理论强调，信息沟通是公共危机管理的核心。英国危机管理专家里杰斯特曾提出著名的危机沟通”三T”原则：第一，以我为主提供情况；第二，提供全部情况；第三，尽快提供情况。要实行”三T”原则，既要解决观念问题，还要解决制度问题。 4.建立决策支持知识系统。决策支持知识系统，包括数据库的建设、模型库的建设、方法库的建设。针对不同类型的危机、不同级别的危机，包括危机的不同阶段我们应该采取什么方式去处理，这都是知识库和方法库的内容。知识的匮乏和经验的不足严重地制约了危机处理，知识库就是要解决这个问题的。 5.建立公共危机管理的财政保障体系。把危机管理经费纳入国家预算体系，建立国家反危机基金，建立资金的社会动员机制也是建立公共危机管理的财政保障体系所必需的。从目前我国现有的**财政支付能力和财政体制看集中应对少数突发事件的力量是具备的。但从全方位防范、常规性防范、现代化防范的广度和深度的要求看，资金的来源和保证还显不足。解决资金问题除了**承担主体责任，扩大财政在公共事务方面的投入外，还应建立社会动员机制，扩大社会保险的覆盖面，广泛筹集社会资金。鼓励商业保险机构开发多种国民安全保障险种，引导公民进行长期自我保障投资，提高自我保护的能力和水平。 6.建设社会动员机制。社会自我调节力量主要是指非营利组织和基层组织。如有重大社会影响的社会团体、工会、社区组织、群众组织、村民自*组织、企业、事业单位等。SARS危机处理中，我国主要靠的是**动员机制，靠的是**行政手段，社会力量的优势没有得到有效发挥。要着力培养公民的公共意识，提高公民素质；致力于培育非**组织，提高社会自*水平，使危机管理中不仅有一个忙碌的**，也有一个忙碌的社会，从而更好地调动社会自我调节的力量，化解危机。 7.健全法律机制。在紧急状态下，**的权力与措施可以突破平常法制框架超越平时法*要求，甚至暂停某些法律的执行。但是非常时期和特别状态不能成为背离法*的理由。SARS事件后，如何把危机管理全面纳入国家**、法律和国民经济生活之中成为**面临的重要课题。我国现在缺乏应对危机状态的法律法规。一是在宪法中没有关于对紧急状态的规定，**的紧急管理权没有宪法授权；二是没有统一的紧急状态管理法。这就难以保证在紧急状态下，**滥用权力，无节制地限制和剥夺公民的宪法权力。 8.建立公共危机管理的教育和训练机制。教育与训练是公共危机管理系统的重要组成部分。世界上许多国家的危机教育都是”从娃娃抓起”。缺少危机教育，就会缺少危机意识，进而在危机面前缺乏”抗击打能力”。危机管理教育、训练系统包括：对公务员进行反危机模拟训练，把危机管理的教育和培训纳入公务员和公共管理者的教育与培训之中；把应对突发事件的基本知识和技能教育作为公民素质教育的一部分；利用各种形式对社会公众进行有关知识和技能的宣传与教育。 9.建立干部问责与纠错机制。公共危机管理的主体是**和公务人员，必须建立起干部问责与纠错机制，对公务人员的公共危机管理的权利和义务进行界定，对权力进行监督，防止权力的滥用和渎职，保证公共危机管理机制的有效运转。 参考文献：诺曼.R.奥古斯丁.危机管理.北京：中国人民大学出版社，2001.薛澜.危机管理――转型期中国面临的挑战.北京：清华大学出版社，2003.徐伟新.国家与**的危机管理.南昌：江西人民出版社，2003.吴兴军.公共危机的基本特征与机制构建.华东经济管理，2004，.王晓成.论公共危机的**化趋势.社会科学，2004，.李民昌.建立突发公共危机应急机制的思考.河南社会科学，2003，. 相关阅读：