5・12一周年 中国救灾体系渐变

一系列关于抗震救灾的法律和法规正在实施、征求意见、修订过程中。2009年5月1日修订后的《中华人民共和国防震减灾法》开始实施。2009年4月，国家法制办开始就《中华人民共和国救灾条例》征求公众意见。2009年3月，由中国地震局会同其他部门开始着手修订《国家地震应急预案》。

上述法规无一例外提到了5·12地震的经验和教训，这样的一场大地震，已经潜移默化的改变了中国的抗灾救灾体制。

*险救援的行政*长负责制

“512地震之前，救灾*险的责任并未**明确。”5月7日，***救灾救济司备灾处副处长李成告诉记者。

李所说并非虚言。去年地震刚刚发生后，公安部曾经参与过救援的一位官员给记者讲了一个故事。这位官员在地震刚发生时，就派人跑到地震局联系*险救灾工作，“不过，沟通效果不够理想，后来我们自己启动救灾计划，自己跑前线了。”这位官员累积四次调集一万多官兵前往灾区救援，但是由于体制并未理顺，部门之间沟通不够通畅，难以确定灾场有多大，也不知道需要多少兵力，“如果我们在**时间就调集一万名官兵，能救的人就是现在的3-5倍。”他认为，这一切源于中国救灾体制的分散，涉灾部门太多，整合资源的机制又不够完善，“同一个系统之间上下通达，不同部门之间横向协调不够。”救灾通常是一个多部门参与的问题。抗灾救灾的工作大致分为三个部分，就是*险救援、卫生防疫、灾后救助。涉灾部门包括***应急办公室、中国气象局、水利部、国家***、中国地震局、 ***、农业部、***、环保总局，现在都是各自为政。

国家减灾委*席**王昂生就注意到了这一情况。他所在的国家减灾委由30多个部委成员参与，但减灾委不过是一个协调机构，“并无*立的法人资格，没人、没*、没权。”而负责抗灾救灾的***应急办公室，级别很高，权力也比以前大，但仅有25人左右，与***总值班室其实是一套班子，其实质上仅相当于一个中转机构。

上述由***起草的《中华人民共和国救灾条例》，明确提出。救灾工作实行各级政府行政*长负责制，由其统一指挥各部门开展救灾。

“这一条明确了救灾责任，解决多头监管不力的问题。”李成说，按照以往惯例，如果涉灾部门的一位中央干部到了地方，一般都是地方干部听从中央官员的指挥。“地方的行政官员更为了解灾情和本地情况。”2009年5月1日施行的《防震救灾法》，明确规定，“特别重大地震灾害发生后，***抗震救灾指挥机构在地震灾区成立现场指挥机构”，“统一组织领导、指挥和协调抗震救灾工作。” “这样，就厘清了现场谁来指挥的问题，不会乱哄哄的。”上述公安部人士说。

救援部队的专业化

***新闻办发布的《2008年中国的国防》显示，512期间，中国军队和武警部队共出动兵力14.6万人，动员民兵预备役人员7.5万人，“专业的地震救援人员太少。”

救援力量加强

其实，地震局有一支与部队共建的救援军队。不过，这支名为中国国家救援队的军队，不过222人。据悉，中国地震局应急救援司司长、中国国家救援队新闻发言人黄建发日前告诉记者，中国国家救援队将增至500人。此外，国家财政拨付1亿元资金用于装备和训练。

在中国，军队和政府机构隶属两个不同的指挥系统，而在平常时期，两者的日常联系并不密切。目前的救灾体系中，军队和政府联系相对密切的是抗洪*险，这种密切联系在1998年抗洪时逐渐加强。来源于《2008年中国的国防》的数据显示，近年来，人民解放军组建了19支抗洪*险专业应急部队。"这并不奇怪，因为比起来地震，洪涝灾害更为常见"。

前述公安部人士告诉记者，消防部队去年救援了10701人。当时***副总理回良玉副总理曾赞扬他们，"这次抗震救灾，消防特勤队伍立了大功了，有技术、有装备、素质高、在整个救援工作中发挥了突出作用。"

不过，上述人士仍然很遗憾，"去年地震期间，由于协同机制尚未建立，消防官兵的作用并未**发挥。

"经过修订的防震救灾法更为注重了消防部队等专业救援队伍的作用。该法第五十四条规定，***建立国家地震灾害紧急救援队伍，该法五十四条规定，***建立国家地震灾害紧急救援队伍，"按照一队多用、专职与兼职相结合的原则"，"充分利用消防等现有队伍。"

激发民间力量

地震一周年时，***的几位官员将重返四川，备灾处副处长李成还呆在北京，去年地震发生时，他其实也呆在位于北京的***，***的主要工作是灾后救助，备灾处负责的正是物质调配工作。

其实，***门工作由于多年来一直从事抗灾救灾工作，已经积累了相对丰富的经验。例如在物质调配阶段，由于地震期间需要的物质剧增，仅依靠国家储备远远满足不了物质需要，***与民营抗灾物质供应企业，以及民营的航空公司的合作也越发通畅。

李成回忆说，去年运送救灾物质时，考虑到国有航空公司的货机较少，而且国有航空公司运营成本比较高。他们找到了民营的翡翠航空，"从价格上来说，也可以优惠点，而且当时我们也表示，货款一定尽快付。"去年，相关部门付给包括航空公司在内的多家运输机构大概1400万元。

2008年11月，***社会福利与慈善事业促进司司长王振耀跟中国经营报记者表示，"民间组织在这次的抗震救灾中，撑起了半边天。"王振耀比较了两个数据，针对512地震，民间捐款捐物接近了700亿，政府2008年的投入也是700亿。

去年，"在汶川地震中有上百万的志愿者直接到了灾区。他们到了灾区不仅付出了艰苦的努力，个别人还献出了生命。"王振耀说，中国志愿者在汶川地震中的杰出表现实际上已经创造了中国志愿工作的新模式。

不过，同样无法忽略的问题是，去年的512地震中，前往灾区的志愿者存在一定的盲目性。5月13日，数万名成都市民志愿者自发驾私家车为灾区民众送食品和衣物，导致成都到都江堰的三条道路**堵塞，影响了救灾部队、工程*险车辆和救援物资的通行。

据四川省红十字会的工作人员介绍，他们每天至少接待上千名志愿者，但真正能去灾区的不足十分之一。一些去了前线的志愿者，也不一定有活可干。

显然，在救灾面前，民间组织和官方政府之间缺乏充分的信息沟通，将大大削弱民间组织的作用。

5月1日施行的防震救灾法中，明确提到了志愿者的作用。"县级以上地方人民政府及其有关部门可以建立地震灾害救援志愿者队伍，并组织开展地震应急救援知识培训和演练，使志愿者掌握必要的地震应急救援技能，增强地震灾害应急救援能力。"