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保山市，地处滇西。长达200多天的干旱，已经造成646个村48万人、26万头大牲畜出现严重的饮水困难。村民经常要走上10公里去背水。
一个农业大市，喝不上水的农民们，不得不眼巴巴地看着成片的农作物绝收。旱魃正在一步步摧毁保山市多年苦心积攒下来的经济成就。然而，情况并没见缓解的迹象。
**一遇的干旱，使得近年来水利建设欠账问题浮出水面。水利设施建设不足，已有设施年久失修，建设资金严重不足……这一切的背后是功利性的财政投入导向。
一线调查FIELD SURVEY
保山市：一个地方**的“工程型缺水”
虽然对旱情已有比较深入的了解，但保山市防汛抗旱指挥部办公室主任万朝伟在看到保山市各地汇总上来的旱灾损失统计数据时，依旧吃了一惊：从去年10月到今年3月18日，保山市因干旱造成的经济损失达到22.97亿元。
“现在平均每天干旱都会给保山市带来1400万元的经济损失，旱情带来的损失还在继续。保山市一年的地方财政收入也不过14亿元左右。”言语间，万朝伟眉头紧锁。
而在距离保山市区120多公里之外的隆阳区芒宽乡空广村，村支书刘志成站在高高的山坡上，面对着大片枯死的甘蔗地不住地发愁：“今年村里的香料烟减产40%，咖啡树至少减产50%以上。甘蔗基本上绝收。大春播种还不知道能不能顺利进行。今年村里的年人均收入至少要减少1000多元。”
3月24日，保山市人大工作人员陈斌一早就赶到同仁街人大的大院里，跟随新一批市人大抗旱工作队前往市人大常委会机关挂钩的腾冲县五合乡五合村参加抗旱救灾。此前保山市人大常委会机关已从办公经费里拿出3万元用于五合村抗旱救灾。“2月底我们机关干部还捐了14000多元给村里购买抗旱物资。”陈斌说。
“保山是干旱极重灾区，财政十分困难，抗旱资金非常紧张。”万朝伟说，从9月下旬开始，保山至今就一直无有效降雨，灾情蔓延的很快。在很多山区和半山区人畜饮水都需要靠运水来供应。“如果5月份还没出现有效降雨的话，保山饮水困难的人口就会突破70万人。仅**人畜饮水这一块至少就需要5000万元。”
在这种背景下，保山市设计出市直机关以及驻保山单位**挂钩支持抗旱救灾的方案。不仅仅要出力，关键是还要出*。目前已经有463个单位与507个村挂钩，支持抗旱经费近1000万元。“这里面除了单位员工捐助以外，很大一部分是各单位从日常办公经费里挤出来的。”万朝伟告诉《中国经营报》记者，按照统计，目前保山投入的近2亿元资金中，各级**投入了1.24亿元，来自社会和群众的捐赠为6700万元。“现在是各种办法都在想，只要能筹措到抗旱资金就行。”
万朝伟表示，虽然保山旱区现在还能**人畜饮水供应，但现在运水成本不断增加，“有的地方要到10公里以外去拉水。运水成本也越来越高。平均成本达到每立方50元，*高成本达到了每立方70元。”按照保山市水利部门的计算，运水的成本是每天每人1.5元，大牲畜每天每头1.25元。“全市74万人畜缺水，如果按照100天的运水期来算，就需要1.4亿元。”
除此之外，更大的困境还在于随着库塘蓄水的严重萎缩，即将开始的春耕生产面临着严重的考验。保山市农业局局长张开位表示，春耕的农作物需水量大，而保山有92%是山区地形，很多溪河断流、山泉出水量不断减少。“而山区此前建的小水塘、小水窖在缺乏后援水的情况下，大多已经没有存水。”
保山市隆阳区**的一位工作人员表示，目前地方**两头为难：一方面是地方**在抗旱减灾方面的能力、财力和物力都在不断地减弱。另一方面灾情损失和受灾群众的心理压力也在不断加大，对**的依赖程度越来越强。“**后面的抗旱工作越来越难做。”
欠账的水利建设
“我所在的乡为了解决一个干旱村的饮水问题，从另外一个乡用管道引水过来，整个工程花了好几十万元。这些*只是为了解决大旱特殊时期的问题。抗旱的工作要做在平时。等到旱灾发生后，投入再大都是临时掘井。”刘晓伟是保山市一个偏远山区的乡水管站站长，在他看来，水利建设上的历史欠账是如今旱情损失严重、抗旱成本高企的一个重要原因。
刘晓伟经常下到村里去巡查基层水利设施的养护情况。“你看，这个村有20多公里小水渠，但其中的一半还是过去几十年农民自建的土渠。只有一半是过去几年改造新建的石渠。”2006年，由国家投资，在刘晓伟所在的乡山头修建了一条中型灌渠。刘晓伟表示，中型灌渠在这次旱灾中的作用很大，村里很多支渠都是与它联网，把水源引到干旱的田里。“但是没有改造过的土渠由于渗透性强，流速慢，在引水的过程中，对水资源利用上存在着*大的浪费。”
“一个村子如果能再投入一两千万元，进行坡改地、路带沟的水利设施改造，建立起完善的乡村水利体系。这次大旱带来的受灾影响至少要降低六成。”刘晓伟表示。
从保山层面乃至云南全省层面来看，水利建设的欠账在此次旱情里已经暴露无疑。云南省水利厅的一位人士表示，“在云南省年初举行的抗旱座谈会上，提出了工程型缺水的概念，也就是水利工程建设不足的问题。尤其是在农村水利设施建设和管理上的不足，显得尤为明显。”
这一点在保山也有充分的反应。据了解，与云南其他地方一样，**农村农业生产生活的主要水利建设项目是“五小”水利工程：小塘坝、小水库、小水渠、小水窖、小水泵。“五小”水利工程直接连接着保山广大农村的田间地头，对农业生产和生活发挥着*大的效用。“但在直接面对农村的‘五小’水利工程上，水利建设的欠账很严重。”一位已经退休的保山水利界人士表示。他以小水窖为例进行讲解，“一个标准的小水窖蓄水量是24立方米。在大旱时期，可供一个四口之家饭用200天。在干旱时期发挥的效用是非常*大的。”而保山目前已建的水窖只有8万多个，其中还有2/3是烟草公司为**烟草灌溉用水而修建的“烟水工程”。“目前保山全市农村需要的小水窖数量的缺口数量至少在9万个以上。”
**一遇的大旱，让云南省**再度将水利建设提上重要议事日程。按照云南省的规划，在2010年~2012年三年中，将建设100件骨干水源工程和100万件山区“五小”水利工程。保山市也抓住这次契机，将自己的水利建设方案在近日上报云南省水利厅。“保山市的规划里除了8件骨干水利工程外，还有‘五小’水利工程项目13万多件，总投资大约需要36亿元。”保山市防汛抗旱指挥部办公室主任万朝伟表示。
“这一个数字，其实基本上就是保山在‘五小’水利工程方面的欠账数字。”上述保山市水利界的人士表示。
资金困结与路径之选
**一遇的干旱，让保山多年来水利建设上的欠账问题浮出水面。“其实‘十一五’以来，保山在水利投资上已经尽到了*大努力，整个水利投资将近16亿元。规模不小，成效还是很显著的。”保山市防汛抗旱指挥部办公室主任万朝伟表示。
影响着这些年保山在水利设施上加大投入的关键问题是资金缺乏。“现有的水利建设投资体系，让财政并不雄厚的保山捉襟见肘。”万朝伟表示。保山是一个农业市，工业经济并不发达。保山的财政收入一直在全省的十六个市州中排名中等偏下。“国家和省上立项的水利建设项目，一般都需要地方配套一些资金。但保山的财政薄弱，很多时候拿不出配套资金，甚至连项目前期勘测、规划的*都拿不出来。”
保山市水利局另一位不愿透露姓名的人士表示，针对“五小”水利建设项目，绝大部分都是要求地方来进行投入，他认为以保山的财政实际来看，很难进行。“比如修建一个标准小水窖，修建成本是2500元~3000元。一般是农民出一半，地方**出一半。如果按照实际需求量来修建，保山的地方财力根本承担不了。”
在地方**财力不济的情况下，作为水利建设的直接建设管理部门，水利系统在推动地方水利建设投资方面也深感为难。“2008年市里拨给水利局的办公经费是50万元，2009年是30万元，今年降到了10万元。连我们的办公经费都出现困难，何况在水利建设上?”
除开水利建设资金的缺乏，在已建的水利设施的维护上也需要大量的资金。一位保山地方水利干部表示这个数字在5%左右。“水利设施‘重修建，轻维护’的情况在国内‘五小’水利工程里很常见。新建的能看到成绩，而维护又花*，又看不到成绩。”
摆在保山面前的资金问题几乎是一个难以解开的结。但这场大旱也许能帮助保山解开这个资金困局。
在此次保山市水利部门向云南省水利厅上报的“五小”水利工程中，保山申请将这些项目列入全省计划，给予立项建设。“如果通过，云南省财政就将会给予*大的资金支持。”
万朝伟表示，另一个可行之道，就是在水利改革上继续进行深化。将水利部门无力管、无资金管理的在建水利设施的维护，在**水利设施安全、运行良好的情况下，把管理权和收益权释放给民间。
此前在保山所辖的腾冲，已经有这样的先例。私人将一段河道承包下来，承包人承担河道的维护、加固、清理工作，同时享受河道收益权。“他可以向在此河道捕鱼，或从事鱼类养殖的收取一定的费用。”
万朝伟表示，地方水利改革进行了多年，取得了一定的成效。比如乡村集中供水的收费权就基本已经转让出来。“通过地方水利项目产权明晰化，以租赁、承包、拍卖等方式释放给民间。我建你管，只要你管好，可以获得一部分正常的收益。”在万朝伟看来，这样的方式，可以将**的负担和管理成本分解掉一部分。将有限资金投入到更多的水利建设上面。
“这是水利改革的一个大方向，但做起来并不容易。要解决的问题还有很多，还需要一个比较长的过程来完成。”万朝伟表示。
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旱情重创云南糖业
往年的三月下旬，正是云南保升龙糖业有限责任公司下属四个厂*繁忙的季节。但现在，这个云南保山市*大糖业公司，却关闭了旗下三家分公司的生产线，只剩下一家公司的生产线还在运转。
保升龙糖业公司的办公室主任瞿文广表示，在**一遇大旱的袭击下，今年云南的蔗糖产业受到了前所未有的重创。“我们现在能做的就是拼命自救。”
被压缩的产能
陈建涛住在保山潞江镇坝湾村，家里有7口人、11亩土地，其中田有6.1亩，山地3.9亩，其中5亩种植的是甘蔗。3月24日，陈建涛站在村子里的山坡上看着甘蔗林，此时所有的甘蔗都已枯黄，伸手触到枯死的甘蔗，甘蔗就会折断。陈建涛心痛不已：“每亩甘蔗能收入600多元，但现在甘蔗差不多都快旱死了，再浇水也不起作用了。”
像这样的场景，在保山路边的田间随处可见。
“今年云南大旱对甘蔗生产影响*大。而我们保山是全云南受影响第一严重的地区。”保山市农业局相关人士告诉《中国经营报》记者，根据农业部门接到的通报，今年云南特大旱灾已经导致全省六成以上的甘蔗糖料面积受灾。其中，红河州约有90%以上的甘蔗糖料面积受灾。“我们保山市蔗区是百分之百甘蔗糖料面积受灾。全省平均减产30%，保山的减产达到67%。”
保山柯街糖厂是从今年一月份才开始开榨产糖的。“往年12月底就可以开榨了。”柯街糖厂厂长李鸿华表示，由于今年大量甘蔗减产，糖分达不到要求，所以推迟了一个多月开榨。
这样的情况也出现在保升龙糖业公司。“今年我们公司是1月30日开榨，还要晚一点。”瞿文广表示，保升龙所在的隆阳地区是保山受灾*严重的地区。“我们公司14.5万亩的甘蔗全部受灾，绝收9万亩以上。损失的甘蔗产量不下50万吨。”
不仅仅是保山地区，从2月末开始，云南已陆续有蔗糖企业开始收榨。*早收榨的是*先受旱的蔗区以及甘蔗种植面积减少的糖厂。在红河州，已经有四条生产线先后收榨。红河州糖业协会的人士表示，红河州蔗糖企业已经进入收榨密集期，预计3月末以前将全部收榨。
开榨晚，收榨早。云南蔗糖业注定要过难熬的一年。根据云南省糖协提供的数据显示，云南全省80%的地区受灾，主要集中在红河、玉溪、保山、临沧、普洱等地。全省600万蔗农，损失达12亿元。而78家糖厂，开工75家，本榨季预计产糖170万吨左右，与2008年、2009年榨季产糖223.5万吨相比，减产53万吨，减幅23.76%。糖厂的销售收入比往年减少26亿元左右。
破产危机
对云南蔗糖重点产区保山的蔗糖企业来说，未来的5月份将是一个决定着众多厂家“生死存亡命运”的时刻。
“如果5月份还不下雨，也许就会有破产保护的风险了。”瞿文广表示。而保升龙公司去年还是保山市隆阳区2009年度工业经济目标管理考核先进企业，年纳税额超过3200万元。这家公司的蔗糖产能占到云南全省的二十分之一。
保升龙公司在给保山市**的灾情汇报材料中表示，由于去年入秋以来的持续旱情，保升龙公司的直接工业产值损失到了3.92亿元。“光是产糖减少这一块就少了3.66亿元的销售收入，利润减少了9000多万元。”
而更大的风险是来自于未来。目前即将到甘蔗的春植黄金时期，“如果在剩下的一个多月时间里，不能完成今年的春植，明年的甘蔗生产也完了。”保山柯街糖厂厂长李鸿华表示。
但保山地区的糖厂面临的*大问题是，蔗农们在经历了此次大旱之后，对于天气因素的担忧，不愿意去种植甘蔗。“万一天干不下雨长不出来怎么办?今年已经亏得一塌糊涂了，难道还要再来一次。”陈建涛站在田头摆摆手，他已经决定今年不种甘蔗了。
“这样的情况并不只出现在保山，云南其他的蔗糖产区也面临着这样的情况。”保山市农业局的一位人士表示，在干旱之前，蔗糖业就已经存在与香料烟种植之间的农户争夺问题。由于香料烟的收益更好，蔗农们这几年的种植趋向越来越偏向于香料烟。这逼迫糖业企业不得不不断提高收购价和种植补贴。
目前保山地区的蔗糖企业已经纷纷提高了蔗农的补助。“现在种，年底就可以开榨。我们公司种一亩田蔗补助550元，山蔗是一亩补助350元，再送两包总价值100元的复合肥。以前只补助300元。”瞿文广表示。
为了发动蔗农重新种植甘蔗，保升龙公司甚至将自己停产的生产线上的员工分派到各个村里，对蔗农进行游说动员。“简直就是求爷爷、告奶奶。”但这样的效果依旧不明显，蔗农们很多担心天气，怕种下去又血本无归。“不敢和天赌。”很多公司为了保证春植，甚至自己承包田地来雇人种植甘蔗。保升龙公司就自家承包种植了8000亩。“但是这点远远不够。”瞿文广说。
“‘蔗烟之争’已经让很多蔗糖企业不胜其扰，干旱更是给云南蔗糖业雪上加霜。”保升龙公司的人士不无忧虑地表示，对于保山地区的蔗糖企业而言，“此次旱灾是一次毁灭性的打击。保山的蔗糖产业危在旦夕。”
不仅仅如此，云南各地的蔗糖企业一方面心急火燎地观望着天气的变化，一方面备战春植。“但天气的情况现在依旧还说不清，到四月下旬的时候才能做出判断。”
对于在2009年~2010榨季深受其伤的云南蔗糖企业而言，大面积的亏损已成定局。“如果天再旱下去，下个榨季再没有甘蔗可榨的话，对很多企业来说将是致命的。”瞿文广表示。
视野INSIGHT
中国水利水电科学研究院
防洪抗旱减灾研究所副所长
以云南为例，云南省水资源时空分布不均，与城市、人口、耕地等的分布不相匹配，实际可利用的水资源十分有限，而当地水资源开发利用程度低，水利设施调节控制水量时空再分配的能力弱。同时，在云南现有水利工程中，普遍存在工程老化失修、病险严重、抗旱效益衰减等问题;从灌溉设施来看，当地大部分灌区工程标准低，工程老化、损坏严重，灌溉面积达不到设计标准。国家防总抗旱工作组日前赴云南省调查发现，当地水资源调配能力有限，工程性缺水问题突出。调查结果显示，目前云南全省水资源开发利用率仅6.9%，比全国平均水平低10个百分点以上，蓄水工程总库容107亿立方米，水库蓄水总库容仅占多年平均径流量的2%，年缺水总量高达40亿至50亿立方米左右。就云南省而言，其抗旱工作面临许多亟待解决的问题，如继续加大水利工程建设、优化配置各种抗旱水源工程、进一步规划完善相关配套设施、合理新建抗旱应急水源工程等，充分调节、利用水资源，是减少旱灾的*根本、*有效的途径。
自上世纪80年代初期以来，水利建设被忽视，一部分建好的水库和灌溉系统由于缺乏管理与资金投入而荒废;再加上市场化改革后，水利设施承包者短期逐利行为严重，大多将水利设施改作他途，与农业用水之间产生*大矛盾;水利部门资本化现象严重，本来就有限的水利资金被投入工业领域，基层农田水利设施投入甚少;同时，广大农村曾经水质清澈、维护良好的水塘与灌溉系统，由于无人组织，单户农民也无力修整河塘与灌溉系统，因此年久失修而积满淤泥，成为臭水沟或者完全干涸。这些原因，导致90年代以来有效灌溉面积不断减少、成灾率不断上升、抗旱和抗洪能力不断下降，全国大面积的耕地重新回到靠天吃饭的历史，一旦碰到干旱，则无能为力。
《南方日报》
农田水利建设是一项关乎农业长远发展的基础性工作，但由于它无法看到立竿见影的投资回报，不但民间资本不愿介入，就连公共财政也爱理不理。*近几年，农电改造投入极大，其中主要原因是电力系统改造有利于工业品下乡，可起到扩大内需的作用。国家4万亿元投资，用于农田水利基础设施建设的寥寥无几，追根溯源，主要原因还在于**的投资导向出了问题。功利性的财政投入导向，混淆了公共财政的本质属性。公共财政的基本职能在于提供公共产品和公共服务，应流向那些关系国计民生，但回报率低，民间资本不愿进入的领域，它本身并不承载或不只承载促进经济建设的功能。
中国人民大学教授
西南地区有很多“望天田”，很多人还是传统地靠天吃饭，没有重视完善水利设施。其实，完善农田水利设施建设，就是给农民和庄稼买保险。人都需要买保险，面对全球的气候大变化，西南更应该考虑加强水利设施建设。对不完善的水利设施建设，应该实行问责制。
从这几年的情况看，旱灾是常态，不能老是怨天。**不能因为投资水利设施对GDP增长贡献不大就不投资建设。干旱问题也是责任问题。灾区的**应该考虑到总有这样的不正常年份，将投资水利设施建设放到**工作目标中，为当地老百姓多建一些储水库，让他们在下雨天多储水，解决农业用水的问题。这样比修建大型水库更直接、更方便，而且节约成本。
