环境资源补偿立法难点在标准

**认为，立法有必要，但进入立法实践还涉及一些具体指标和实施细则，每个条款都需要细化

“节能降耗、节能减排、发展低碳经济”，不仅是“十一五”期间各地力争完成的硬任务硬指标，也是“十二五”乃至未来很长一个时期发展的战略目标。然而，对于一些长期为保护生态与资源做出贡献而得不到补偿的上游地方来说，经济失衡却是个沉重的包袱。

国家发展和改革委员会副主任杜鹰在日前召开的“生态补偿立法与流域生态补偿**研讨会”上透露，中国生态补偿立法工作已全面展开，建立生态补偿机制的总体框架已基本形成，将按照谁破坏谁*理、谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁保护谁有偿的原则进行。

他还透露，国家将进一步明确实施生态环境补偿的基本原则、主要领域、补偿办法，确定相关利益主体间的权利义务和**措施，进一步细化流域、森林、草原、湿地、矿产资源等各领域的实施细则。

相关**接受中国经济时报记者采访时表示，环境资源补偿立法提出，不仅必要，而且非常迫切，这至少让资源保护者看到了希望，有了持续保护资源的支撑动力，但**认为，环境资源补偿立法还存在诸多难点，主要难题在于补偿标准的制定。

资源补偿立法是一种必然

中国社科院工经所研究员周民良接受本报记者采访时说，节能降耗、节能减排已成为一项基本国策。如果补偿不能落实，长期让上游无偿保护资源，既体现不了当地**政绩，百姓利益也得不到**，地方经济也难以发展，长此以往，上游肯定不干。上游为了经济效益和扩大就业，极有可能以牺牲资源为代价而去发展相关产业，这给下游带来的损失是不可估量的。上游对下游的保护力度不够，地方发展就没有可持续性。建立一个行政规则，并通过补偿立法，这对环境资源的保护，对地方经济可持续发展，均有重大战略意义。

周民良认为，下游地对上游地进行持续性、合理性经济补偿，上游保护环境就有持续动力。一旦补偿形成规则，下游对上游的生产活动就有一定的约束性要求，譬如，禁止上游引进高污染项目，同时对农业种植中有害化肥与农药的使用，以及养殖业中家禽粪便排放等行为有一定限制和规范。如果下游对上游作了补偿，而上游对环境没有做好保护措施，下游可提出诉讼，至少要给下游提供清洁可用的资源。

补偿标准应根据资源受益效果而定

***发展研究中心社会发展部研究员周宏春与本报记者探讨这个问题时表示，环境资源立法是必要的，获得资源的要给付出那方做出补偿，而且要有长期性。但资源补偿标准要根据资源所产生的效益与结果而定，资源获得的效果、企业产生的效益，环境保护的程度不同，补偿的比例也应有所不同；而且要分不同行业、不同区域、不同流域上下游之间进行补偿，不能用一个标准。

周宏春说，“还有一些无法折算的，不能让保护环境的人自身去承担代价，也要分地段进行，采用大家共同分担效益、共同补偿的办法。”

周民良也对补偿标准提出类似观点――“补偿标准和法律量化有一定困难，上下游之间、上风向与下风向之间建立一个怎样的补偿互动机制？上游为保护生态究竟付出了多大成本，在认定上有一定难度，在评估与补偿方面可能会有一定的差别，这种差别也许在十几倍以上。”

防止不同受益体互相扯皮

“在标准认定方面如何防止部门之间、区域之间、行业之间的扯皮是关键。这里面涉及标准、法律量化、部门协调等问题，标准还包括环保标准、补偿标准、法律量化标准等等。”周民良说。

周民良还说，“譬如，南水北调工程，目的地城市，下游对上游补偿，调水地对水源地补偿，达成什么样的补偿标准与规模，如何分配补偿费用，这些问题需要相关目的地的城市进行协商，并达成一致意见。如果环保部门制定一个标准，经济部门认为太低或太高，不同意补偿方案，就需要流域之间相关部门进行协商。目前还没有相关确切评估与补偿标准，不同区域有时很难达成统一意见。”

**认为，立法有必要，但进入立法实践还涉及一些具体指标和实施细则，每个条款都需要细化。现在关于资源补偿还很笼统，需要地方提出一些量化指标，每个领域都要提出相关的补偿办法和标准依据，这是立法的关键所在。一旦涉及资源违法行为，**责任人应负什么责任，都要有依据，而且这些依据要经过论证。

因此，周民良建议，在立法之前，先进行一些小流域试点，由地方****一些政策和实施规则，通过一些成功案例，再上升到立法高度，这样可能更具有可操作性。

周宏春也认为，对生态资源保护可以通过运营产生经济效益，有些地方已经有经验，浙江、江西、海南等生态覆盖率高的地方都做得不错，海南在森林补偿方面也作过一些努力，森林加工企业给周边百姓进行经济补偿，可借鉴他们的一些做法。