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2007年11月1日开始施行的《突发事件应对法》，在总结我国应对各类突发事件经验教训的基础上，全面、系统地规范了应对突发事件的活动，确定了统一**、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，建立了突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后**与重建等制度，规定了**应急处置的各项措施，为应对各类突发事件提供了比较充分、有力的法律依据。
一、实施《突发事件应对法》所取得的主要成效
《突发事件应对法》颁布实施后，各级**按照“**干部、公务员学习与社会全员学习相结合，普法与普及应急知识相结合”的思路，广泛深入地宣传《突发事件应对法》的立法背景、重大意义，全面、准确地掌握和运用《突发事件应对法》规定的主要制度。通过两年来的工作，显著地提高了公务员和全社会依法防范突发事件和处置各类突发事件的能力，切实增强了公务员和社会公众履行法定责任和义务的自觉性、主动性。《突发事件应对法》实施以来，我国先后经历了南方低温雨雪灾害、汶川特大地震灾害等各类突发事件的考验。各级**充分发挥《突发事件应对法》在实际工作中的重要作用，应急管理工作取得了显著成效。
建立健全了应急管理的体制和机制
根据《突发事件应对法》的规定，各地区、各部门探索构建了适合本地区、本部门实际情况的应急管理体制，大致可以分为两种类型：一是以上海市为代表的扁平化、网络化、全覆盖的特大型城市应急管理体制。上海市成立了市应急委及其办事机构――市应急办，统一**和协调本市的应急管理工作；整合“110”、“119”资源，设立市应急联动中心，统一接警并先期处置各类突发事件；以安全生产、防汛、防震等指挥部为应急管理专业协调机构，统筹处理常见、多发、危害严重的突发事件；以有关委办局为应急管理工作机构，承担相应的突发事件应急管理工作；在区县一级也设立了相应的机构。上海市还遴选出洋山港、上海化工区、浦东和虹桥**机场等应急管理**区域和单位，作为市级基层应急单元，发挥了大型国有企事业单位在应急处置中快速反应、专业处置的作用。以上海“浦东和虹桥**机场”市级基层应急单元建设为例，应急单元不同于一个具体的单位，也不同于一个*立的行政区域，而是在一个地域内由若干家单位组成的集合体。在上海市应急办的具体指导下，机场集团牵头组建了有2个机场的16家驻场单位参加的机场应急委，并设立了机场应急办和应急联动中心。这些组织职责明确、相互配合，发挥了“两级**、三级管理、四级网络”的优势。上海市努力造就指挥平台的扁平化、现场指挥的可视化、集约化，通过GPS等高科技装备实现点到点的指挥。二是以湖北省为代表的上下对接、条块结合、属地管理为主的应急管理体制。武汉市、咸宁市分别设立了由市长担任主要**的应急委员会，下设应急管理办公室。各有关业务主管部门设立专业指挥部办公室，具体负责某类突发事件的应对处置工作。所辖县、市、区、乡镇**和业务主管部门也按照这一模式组建应急管理工作机构，负责指挥应对本行政区域内的突发事件。湖北省在处置突发事件中实行“五个结合”：即预案与预警相结合，预案达到全覆盖，同时实现拉网式排查；应急救援队伍与群防群*相结合，以消防队伍为基础组建2000人的机动队，同时切实加强基层组织的应急基础工作；落实责任制与健全指挥体系相结合；装备建设与能力建设相结合；应急与谋远相结合。这些实践经验，值得我们认真总结，不断充实和发展。
各地区、各部门高度重视应急管理机制建设，不断探索、总结出一系列行之有效的工作制度，在实践中取得了较好的效果：一是应急指挥、协调、处置机制。从2005年起，国家地震局**将全国划分为6个区域，建立了地震系统内部各单位、区域间的应急协作联动机制，在应对汶川地震等特大地震工作中发挥了积极的作用。地震局还与总参、武警和***有关部门建立了国家地震灾害紧急救援队重大事项联席会议制度，实现了信息共享和应急队伍的联动。二是风险评估和隐患排查机制。2008年，****总局在全国安全生产百日督察专项行动中，派出了15个督察组，共查出1.5万余项各类隐患，并实行跟踪督办，推动各地落实*理隐患的措施。三是监测预警、信息报告机制。上海市建立了自然灾害监测预警预报体系，将预警信息合成、制作和发布集中在一个平台上进行，提高了预警信息的发布效率。总之，各地区、各部门根据实际情况，各具特色地开展应急管理工作，积累了丰富的实践经验。
完善了应急预案体系和加强了应急预案演练
各地区、各部门结合应对突发事件的实践经验，根据《突发事件应对法》的规定，抓紧修订完善有关应急预案，切实增强了应急预案的针对性、协调性、可操作性和实用性，同时抓紧对应急预案的演练评估，表现出这样几个特点：一是预案体系日趋完整。北京市制定了各级各类应急预案41.8万个，形成了以市总体预案为核心，以专项预案、部门预案和区县总体预案为依托，各类单位预案为基础的预案体系。二是预案内容更加专业化。上海市财政局会同有关部门先后制定了《上海市财政应急保障预案》、《上海市**主权外债危机应急预案》等，明确规定了应急组织指挥体系和职责，预警监测和报告、应急响应程序等项内容。三是应急演练更有针对性。2008年，全国共组织开展了31.9万次各类安全生产应急演练，参加演练的人数达430万人次。
加速推进了应急保障体系建设
各地区、各部门建设应急保障体系的工作表现出以下几个特点：一是应急队伍基本稳定。各地区、各部门扎实推进以公安消防部门为骨干力量，防汛、抗震、医疗等专业队伍为基本支撑的应急队伍建设；探索建立基层综合应急救援队伍。目前全国专职安全生产应急救援队伍人数已从2004年的25万人增加到34万人。二是应急物资储备形成体系。上海市按照市级财政预算支出的3%，设置年度预备费，用于处置重特大突发事件以及储备应急物资、购置应急装备；建立了市级重要商品储备、专业物资储备和区县级物资储备等“三级储备”体系，提高了全市应急物资保障能力。三是应急信息系统高效运转。北京市级应急指挥平台拥有的6大技术系统――图像监控、无线通信、有线通信、应急移动指挥、计算机网络应用和综合保障，都是在原有市属相关委办局的技术系统基础上进一步整合而成的，从而消除了应急管理的“信息孤岛”现象。在此基础上，北京市逐步形成了以市应急指挥平台为龙头，以市级专项应急指挥部和区县平台为支撑，互联互通、覆盖全市的有线通信调度、无线通信指挥、异地会商、移动指挥、社会面监控、综合保障等6大应急指挥技术体系。
研究制定了有关配套制度和措施
各地区、各部门抓紧研究制定《突发事件应对法》的配套制度和实施办法，初步形成了以《突发事件应对法》及其实施办法为核心，以相关配套制度为依托，以应急预案为辅助的应急管理法制体系。
二、应急管理工作存在的主要困难和问题
各地区、各部门的应急管理工作中还存在一些困难和问题，主要有：
一是基层应急管理机构不够健全，力量相对薄弱。据****总局统计，全国还有一半的市和大部分的县尚未建立安全生产的应急管理机构，有关应急管理的责任无从落实。
二是有关配套制度不够完善。《突发事件应对法》已经对有些问题作出了原则规定，还需要配套法规、规章和规范性文件作出具体规定。这些事项多属于国家立法的范畴。由于配套制度未及时出台，各地的有关工作多处于等待观望、局部试点的状态。有关地区和部门建议***抓紧研究制定有关配套制度和办法。如建立部门之间、地区之间、地区与部门之间以及军队与地方、部门之间的信息共享和协作联动机制；建立完善志愿者的认证、培训和管理制度，**为志愿者提供意外伤害、失业救助、训练补贴等方面的保障措施，开展有关培训和演练，建立有关志愿者组织、指挥、后勤保障等行动体系和有关社会救援人才、技能、装备和物资的资源数据库；逐步建立**、保险公司和投保人共担风险的巨灾保险体制，国家设立巨灾保险基金，保险公司采用市场化运作手段和再保险风险转移手段，协助**管理风险、降低投保人的损失；加强我国在遭遇自然灾害时与**救援队之间的协调，建立我国接受**援助的机制，提高应急救援的效率；按照公平、公正、合理、可操作性强的原则，规定比较详细的**补偿的类别和标准，从而依法保障当事人的合法权益，减少争议；规定应急期的发布主体是处置本次突发事件的当地**，进入应急期后**可以采取的强制措施的种类以及如何切实保证有关当事人的合法权益，防止滥用强制措施等。
三是一些地区应急宣传培训工作还没有实现经常化、全方位和规范化。社会公众的安全防范意识薄弱，自救互救知识也比较缺乏。少数企业的安全生产观念淡漠，安全防范措施明显不足。实践中曾因盲目施救，导致损失扩大。
四是少数地区应对突发事件的基础工作还比较薄弱，资金和物资保障能力还有待增强。在以往应对突发事件的工作中，暴露出基础设施建设不足、应急规划设计得不够充分、应急物资储备出现断档、通讯系统比较脆弱、救援设备落后、器械工具少、专业人员不足等问题，难以适应应对突发事件的需要。
五是一些地区的应急预案还有待进一步完善。目前，我国各级各类应急预案绝大多数是在《突发事件应对法》实施前制定的，需要根据《突发事件应对法》和近年来丰富的实践经验进行修订，以求切实解决问题。此外，有些预案还停留在文字上，针对性、实用性和可操作性不强，也未经演练和实践检验，需要进一步规范和完善。一些企业的上下级预案之间互相脱节，与地方**和部门的预案之间也不衔接。这些都造成预案的实施效果不够理想。
六是有关应急管理的监督手段和法律责任不够明确。有关部门反映，《突发事件应对法》未规定有力度的应急管理执法监督手段，对行为人法律责任的规定也不够明确、具体。 三、进一步加强应急管理工作的立法对策
如上所述，一些在实践中迫切需要的配套法规、规章或者规范性文件还没有及时出台，在一定程度上影响了《突发事件应对法》确立的基本原则和制度的落实。比较突出的有以下几项：
《突发事件应对法》第十一条第二款规定：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”第五十五条规定，突发事件发生地的居委会、村委会和其他组织应当组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。上述关于社会动员机制的规定包括两层含义，即提高全民危机意识，加强能力建设的机制和社会成员参与应对突发事件的机制。但由于没有规定**引导、协调社会成员参与应对突发事件的权限和程序，使得社区、民间组织、志愿者等的力量没有充分调动起来。为了充分发挥公民和社会组织参与应对突发事件的作用，建议出台配套制度，规定**主导、社会参与应对突发事件工作的权限和程序，调动社区、非**组织等的力量，使社会动员机制发挥出更大的效率。在以往应对突发事件的工作中，一些公用性企业根据当地**的要求，采取了一些应急处置措施，并提供了一定的资金和物资，但在应急处置工作结束后，却被起诉要求承担赔偿责任。这些都不利于保护社会组织参与应对突发事件的积极性。与此相关的问题还包括，建立专职救援队伍面向社会服务和参加社会救援的补偿政策、资金投入政策、工伤保险政策、指战员转岗安置政策等。这些问题都有必要在制定配套制度时研究解决，从而确保各类应急救援队伍的生存发展和正常运行。
《突发事件应对法》规定，有关**及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。物权法也规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。应急管理是为了控制、减轻或消除突发事件所引起的社会危害。它一方面要求**有必要的处置权力，公民、法人和其他组织有义务积极配合；另一方面，为应对突发事件被征用的财产应当予以返还或补偿。笔者建议，在有关配套制度中规定征用单位、个人的不动产或者动产的权限和程序以及财产被征用或者征用后毁损、灭失的具体补偿主体和标准等。
《突发事件应对法》规定，国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。目前保险法没有明确规定巨灾风险保险体系。我国是一个自然灾害频繁发生的国家。而我国巨灾风险的管理水平还比较低，技术不成熟；商业保险的覆盖面较窄、防灾防损能力还很不够；对巨灾损失的补偿大部分是由国家财政兜底的。这些情况都迫切要求尽快建立完善的巨灾保险法律制度。通过巨灾保险立法工作，设立巨灾保险基金，构建商业再保险和国家再保险相结合的、多层级的巨灾风险分担机制。在拓宽巨灾风险基金筹集渠道方面，应充分发挥**财政、商业保险以及社会各界的作用。
来源：行政管理改革
