融资平台债务定责博弈

即将举行的联合会谈，将对**平台债务明确贷款属性，敲定风险责任，为下一步债务处理确立基准

《财经》记者 张曼

牵动各方的地方****平台债务清查工作，进入确权定责的*后阶段。

进入11月，各地银监局、银行、**平台，以及地方**和相关部门，将以省为单位，进行联合会谈，为**平台债务分类定性。

各方需借此机会就**平台债务的清理核实达成共识，尤其是风险责任分担方面达成相对统一意见，为下一步**平台债务处理确立基准。相关国有银行人士透露：“主要工作是根据现金流覆盖原则和还款来源，敲定贷款的四类风险定性情况，明确今后整改处置方案。”

但由于地方****平台公司的特殊地位，**符实地划分7万多亿元贷款属性，并非易事。而这仅仅是**平台债务清理的第一步。

四方会谈

银监会日前对基层银监局和各类金融机构下发特急文件，要求在11月15日以前，各地银监局组织、局领导带队，银行业协会协调辖内银行、**平台和相关**部门，共同确定**平台的债务属性和规模，作为今后债务管理的基准。

目前，各家银行根据监管部门要求，将**平台贷款初步划分为四类：整改为公司类贷款、保全分离为公司类贷款、清理回收、仍按平台贷款处理的贷款。

各地财政局、金融办今年10月对地方财政的负债情况以及**平台债务规模和性质等，进行了统计。审计部门也对部分省市的负债情况进行了调查。

但据天津市**相关人士透露，整改时间较紧，问题又很复杂，各个部门对债务的认定标准和统计口径都不太一致，争议较多。

根据2010年7月30日财政部、发改委、人民银行和银监会四部委联合发布的清理通知，地方财政部门须在10月31日前向四部委上报债务清理核实情况，然后按照区别对待、分类管理的原则进行规范管理，12月31日前向国务院上报。

11月的会谈，贷款双方和地方**、监管部门将坐在一起，梳理争议，把贷款分成四类，逐步明确风险承担人，敲定整改处置方案。这些会谈将形成会议纪要，四方备案。

“从目前分类清查情况看，银行是和**坐在一起的，把尽量多的项目划成公司类贷款。”一名大型国有银行人士透露，这一方面可以减少银行统计上的高风险**平台贷款规模，同时也降低了地方****性债务的负担。

参与**平台组建、**的银行人士也表示，“4万亿”刺激下，银行为了给**平台放贷款，放松了对贷款项目虚增现金流的审查，使不少贷款看上去拥有稳定的经营现金流，能够还本付息，具有商业可持续性，但实质还是地方**在隐性担保。

清查中，有不少类似的模糊贷款，其性质介于**性债务与商业性业务之间，商谈空间较大。前述**人士表示，四方会谈时间有限，很难逐笔厘清。

此前，监管部门根据银行自查数据统计，截至6月末的**平台贷款有7.66万亿元，分为三类。其中，第一还款来源不足、必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款占50%；贷款项目借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险的占26%。能够依靠项目现金流偿还本息的贷款仅占24%；

监管部门人士调查还发现，自查中各银行和基层监管方的执行力度有差异，“有的项目还款能力不够，但是地方**大笔一挥，抵押给银行几百亩上千亩土地，估值几百亿元。这种情况就要看银行是不是认真在清理。”因此，银监会在银行自查之后，要求主要债权银行牵头，组织其他银行一起对账，评估贷款风险，核实后分类计提拨备。

11月的会谈中，如果贷款被划为商业可持续的公司类，贷款双方和负有连带还款责任的地方**相关部门，需要签字确认，今后信贷风险由借贷双方自担。如果由非不可抗力因素造成不良贷款，要严肃追究三方签字中贷款行行长责任。

风险集中区

地方就只有这点钱，但是借了那么多款，风险是客观存在的。问题是风险在什么时候会出现，怎么化解。银监会主席刘明康9月在内部讲话中未雨绸缪道，地方**平台贷款大多数为中长期贷款，风险暴露滞后，未来三五年问题才会显现，当前就要做好准备。

为把握**平台潜在风险，银监会近期要求，银行建立**平台贷款台账，明确平台名单、贷款金额、风险属性，从今年12月起按季定期报送监管部门。

监管部门还将从今年12月起组织现场检查和抽查，分类监管**平台贷款。对风险较低、整改为公司类的贷款，主要督促银行查实**平台的资本金、还款来源以及抵押担保的真实性和充足度，监测**平台是否能够规范、可持续运行，确保存量债务能够足额偿还。

除法律和国务院另有规定，此类公司的新增贷款也不得由**部门和依靠财政拨款的事业单位提供担保及还款承诺。需保全分离为公司类贷款和清理回收类的**平台贷款，将通过项目剥离、公司重组、增加借款主体和担保主体、追加足值抵质押品、直接回收等措施，完成保全分离和清理回收。

负责信贷资产保全的国有银行人士表示，虽然预期风险较大，会出现一些不良的状况，但实际工作中并未出现地方****平台违约数量上升的现象，目前此类项目清理不多，未来情况还需观测。

目前，银行体系有约2万亿元**平台贷款，因为借款主体不合规，没有足额抵、质押担保等，成为风险集中区。其中，只负责**、不参与项目建设与经营的“壳公司”**平台，将面临清理改制。

此类贷款成为监管部门监控重点，因其可能产生单方面改变原有债权债务关系、转嫁偿债责任和逃废债务等问题。监管部门要求，银行需与相关**机构明确偿债责任，追加足额抵质押品，缓释风险。对于不符合国务院文件要求、项目没有足额资产抵押和现金流的，严禁新增贷款。

与此同时，监管部门要求银行对**平台贷款提取更高的风险拨备，并重新修订过于优惠的合同，要求**平台分期还贷，每半年一次还本付息，利随本清，防范风险。

允许争议

尽管上层文件不断下发敦促，但据参与整改的银行人士透露，现在做得*多的就是向**平台划拨股权、土地等资产，增加抵、质押品，缓释存量风险，但尚未看到**平台公司在规范治理、债务约束方面的明显进展。

对此，熟悉**思路的人士分析，现在还只是处理问题的一个开始。各部门、机构之间还处于发现问题、达成共识的阶段，还需要进一步评估各自的风险承担能力，分类化解。将来的风险化解、规范治理等，取决于现在的工作成果。但这都需要时间。

**平台积弊的形成，也非一朝一夕之功。地方****平台，原本主要用于承接财政资金和政策性贷款，在2009年应对国际金融危机冲击时，出现了突发性增长。根据监管部门统计，仅2009年，地方**就新建了2000多家**平台公司，使**平台总量超过8000家。同期，**平台新增贷款约3万亿元，同比增长70%，是当年贷款平均增速的两倍多，占当年新增贷款的三分之一。

一名财政系统人士对《财经》记者透露，为了应对国际金融危机的冲击，2009年上半年有关部门联合发出信号，支持有条件的地方**组建投**平台发债**，拓宽配套资金**渠道。之后，地方**和银行就开始集中资源，打造下属的城投公司、国资公司的**功能，划拨土地、园区、公路乃至学校公园等资产做大规模，也将部分财政资金注入其中作为现金流和收入来源。

深谙此道的银行，抛开“打捆贷款”“银政合作”种种禁令，与地方**签订各类大额授信协议和打包贷款。为了预防贷款包中的劣质项目风险，银行往往要求平台公司承诺用优质项目收益来偿还本息，并要求地方财政部门作为*后还款人。

这种模式被银行称做“以丰补歉、以肥补瘦”，大量商业贷款进入地方**平台。在银行看来，此类贷款是“非常规”情况下响应**鼓励发放的，**应该为这些项目承担*后风险。但是地方**往往只能拿出不具有法律效力的承诺函作为保证，部分只有口头承诺。

在一名地方人民银行人士看来，**平台贷款动辄十年二十年，而地方**五年一换届，有些人就只管借钱花钱，很少考虑对还债的长期安排。2009年各地省、市、县、区都在设立**平台贷款，银行也难以把握一个地方的总负债，贷款投放太多。目前的清查中，一些地方**则认为，部分贷款不是财政完全支持的，或者只是项目贷款，或者有些公司经过包装后已经不属于**平台范畴，不应纳入**承担的范围，银政之间难以达成统一。

不过，也有监管人士认为，各地区的经济发展和信用情况都不一样，风险如何确认和分担，取决于省市的具体债务负担能力。这不应该由上级部门说了算，应该要银行自己判断，由借贷双方谈判来定。

上述天津**人士介绍，天津的**平台*早由国开行设计成立，为满足风险管理要求，国开行要求财政提供详细资产负债资料，并专立账户检测财政收支、土地出让金收入等，贷款不良率都很低。但这两年商业银行大量涌入，只要**出个抵押担保函，就可以发放贷款，银行没法把握**债务红线，所以现在分类和谈判处理都很难。

刘明康在上述讲话中也表示，房地产调控的信贷风险是可以预计和控制的，但是**平台未来风险如何，难以预料，*让人担忧。

约束地方财政负债

知情人士透露，尽管问题重重，地方**平台仍被财政部门看做地方**投**体制改革的一种探索，其规范管理可能促进建立一条地方**债务负担管理机制，提高地方债务的透明度。

目前，相关部门正根据国务院加强**平台管理的文件，要求**平台以所拥有的国有资产为限，建立与地方财政之间的“防火墙”，依靠自身信用开展业务。同时，**还在考虑让有条件的**平台适时披露资产负债情况、项目贷款担保情况以及资金使用情况，促进透明和规范运作。

一位长期从事地方**负债筹资的评级公司人士指出，足够的透明度很关键。现在**平台受到约束后，地方**转而打造产业类国资企业，通过贷款、发债、引入私募资金等方式募资。这类公司更符合发债条件，但所**金*后如何使用，外界还是没法监督。

在财政管理方面，财政部门也在研究设置一系列指标，对地方**负债进行长效约束。这样可以减少地方**为了短期内经济增速而大规模举债、轻视还款的弊病。具体指标包括国际通行的负债率、债务率、债务依存度、偿债准备金率等。

长期以来，地方**举债担保受到《预算法》《担保法》等法律法规的约束，正规**渠道有限，基层**自行通过各种变相渠道筹资投资。上世纪90年代末，财政部开始尝试对地方各级**债务进行全面统计，主要统计可量化的直接显性负债和或有显性负债，隐性债务暂无严格约束。

到2004年，国务院发展研究中心宏观经济研究部组织的“地方债问题”课题组认为，地方**的隐性债务风险，已经超过不良资产风险成为威胁中国经济安全和社会稳定的主要因素。此后，财政部门提出要对地方**债务集中统一管理，制定科学举债计划，将债务收支纳入地方预算管理，提高债务信息透明度。

2006年，浙江省发布《浙江省地方**性债务管理实施暂行办法》，尝试建立一套**性债务的预警和监督管理体系，约束**负债。《办法》设立了负债率、债务率和偿债率三个指标，警戒线分别为10%、100%和15%，如果有一个指标达到或超出警戒线，则该基层**不得再增加新的**性债务。但从全国来看，由于地方**多通过兴办投**实体筹资，各个部门具有举债权力，缺乏统一科学管理，相关监督体制不完善，债务并没有得到有效约束。

目前，财政部正与全国人大预算工委组织起草《预算法》的修改稿，试图解决财政负债的约束监督问题。

参与《预算法》修订的人士透露，**债务管理没有科学统一的口径和标准，许多债务都没有纳入预算管理之中，**举债缺乏约束和控制，多数没有建立偿债机制。新法案将在强化**债务管理方面做出一定突破，并建立风险预警机制。

上述人士透露，修订稿拟对中央财政债务实行余额管理，每年需要报请人大批准新增限额。对地方财政，将允许省在法律规定或国务院允许之下，举借一定额度的国内债务用于特定支出，并列入本级财政预算，报本级人大批准。

地方**建设外部资金主要依赖于银行信贷。近两年财政部每年为地方**代发行2000亿元地方**债作为专项资金，是地方**举债的*新尝试。但是此类债券发行和还本付息都由财政部代办，并不能反映各地**的信用差异。它与城投债一样，并未与地方**负债管理与规模约束挂钩。

熟悉财政系统的人士透露，只有先做好地方债务的约束机制、规范管理和透明度建设这三方面的工作，地方**才能主动负债。但也可以选择相对成熟的地区先行先试。■