垂直部门需纳入依法管理轨道

1994年，我国开始分税制改革，分设国税与地税两套系统。从此，实行垂直管理的部门越来越多。就我市而言，德州市现有**组成部门31个、**机构20个、**驻德单位26个、省驻德单位11个，垂直管理单位已占到行政机关的40%左右。这一改革在加强**调控能力、防止地方保护主义的同时，也带来了地方**功能不全、协调弱化的弊端。尤其是这一做法没有法律依据，影响了地方发展。

设置垂直管理部门不具有合法性来源。*先，实行垂直管理，宪法和组织法没有规定，缺乏法律依据，而只是通过政策文件或会议纪要来推行。行政机关是依法行政的机关，其组织机构和职责权限理应有法律规定。调整行政机关的隶属关系，是属于行政职权关系的重大变更，必须用立法的形式予以确认，而不能把它当作行政机关的内部事务想收就收，想放就放。关于地方各级人大与地方各级国家行政机关的性质、地位及其相互关系，宪法规定得很明确，所有的国家行政机关都要由人大产生，并没有例外条款。显然，部分地方行政机关实行垂直管理会使宪法授予地方人大作为权力机关对国家行政机关的设置权形同虚设。同时，由于在工作关系上“条管单位”只对其上级行政机关负责，并没有向同级**和同级人大报告工作并负责的义务，这也是与宪法规定不符的。

其次，人员任免与法相悖。宪法和地方组织法都明确规定了人大常委会“决定国家机关工作人员的任免”，而“条管单位”的人事任免**由上级主管部门来决定。显然，这一做法既使同级***长失去了提名权，也使同级人大常委会失去了任免权，违背了宪法和地方组织法的立法原意。

其三，行政机关垂直管理的内在精神与依法行政、建设法***有不和谐之处。**垂直管理制度主要不是依靠法律法规的**运行,相当程度上是依靠上级行**力、依靠上级对下级的控制来**政令畅通和制约地方**权力,这种等级与服从的*理模式本质上是人*精神的体现。

实行垂直管理不利于地方经济社会发展。一是行政机关垂直管理客观上压缩了地方**的权力范围,地方**的依法行政能力受到较大影响。一般来说,地方**的法定行政职权范围要有相对完整性,然后在地方行**内部再进行合理分工,各**职能部门各司其职、密切配合,才能保证本地区工作协调一致地向前推进。然而，垂直管理部门凭借自身地位不一定配合地方**的工作，而地方**也会做出消极回应，加以搪塞，以致出现各自为政、相互推诿的现象，造成“条块”关系的日趋紧张，给地方**的稳固带来冲击。

二是**垂直管理一定程度上弱化了权力的制约与控制。地方**的某些职能部门实行垂直管理后,地方其他机构无法对垂直部门进行经常性监督制约,上级职能部门的监管又鞭长莫及、力不从心，滥权腐败现象往往容易发生。同时,实行垂直管理的部门经费通常比其所在地其他地方**部门更充足,在公职人员的福利待遇等方面较其他部门往往高出很多,这样，就会在同一地区的**各职能部门中造成不公平,从而助长和刺激了一些**职能部门的权力寻租和其他滥用职权现象的发生。

三是**垂直管理在排除地方保护方面难以**有效地实现预期目标。虽然实行垂直管理的机关在人、财、物等方面不受制于地方,但这些机关与当地**仍然存在诸多利害关系,垂直管理并不能杜绝地方**的干预。地方**出于维护地方利益的需要,影响垂直管理部门的行政执法也就不可避免,在利益、权力、法律责任和人事等方面的争议也会时有发生,说明**垂直管理在达到行政目标方面并不尽如人意。

行政机关垂直管理影响权力机关行使职权的完整性。一是使地方人大及其常委会对垂直管理部门的监督难以把握。垂直部门往往认为上级主管部门既给“位子”又发“票子”，工作由上级安排部署，所以没有接受本级人大监督的意识。从人大自身来讲，也处于“两难”困境 。一方面，宪法和地方组织法分别赋予地方人大及其常会“在本行政区内保证宪法和法律法规的遵守和执行” ，所以不监督就是失职；另一方面，怎样监督垂直部门，宪法和法律又没有具体规定，因此只能根据宪法和法律内涵的延伸进行，这样，监督的效果就会大打折扣。

二是使人大及其常委会决定重大事项十分乏力。地方人大及其常委会通过的决议决定，对本行政区域内的所有部门、社会组织、法人、公民都具有法定约束力。垂直部门履行的职能仍然是管理行政区域内的某一方面工作，并且直接影响当地的经济社会发展，应该属于该行政区域内的重大事项。但真正执行起来，垂直部门往往敷衍应付、不予重视，因为他们已经形成了只对上级主管部门负责的思维定势，以致出现决议决定的执行“盲区”。

三是使人大常委会人事任免的范围缩小。由于垂直管理部门由上一级领导机关任命，从而造成人民当家做主权利的缺失。同时，对于这些干部的德能勤绩情况出现“看得到的任免不了，管任免的看不到”的现象，直接影响到所任命干部的质量。通过调查发现，垂直部门的主要负责同志调动非常频繁，但人大常委会明知这样做对工作不利，也无可奈何。

几点建议。一是要不折不扣地执行宪法和法律，改变用红头文件规定实行垂直管理的的做法，将垂直管理部门纳入到地方**组成部门或工作部门，使其接受地方**领导和人大监督。

二是确实需要垂直管理的，也要列入立法程序，对该设不该设、应设哪些部门进行法律确认。

三是确实需要垂直管理的，可参照地方组织法中关于对审计部门的规定，实行“条块”双重管理，这样，既不违背宪法，又照顾到一些行政部门的特殊情况。

四是从法律上明确对垂直管理部门的主要领导进行任免，可以参照任免检察长的做法，由其上级主管机关提名推荐，本级人大常委会履行法定任免程序后，再向系统垂直管理部门的上级主管机关进行备案。

五是在制定监督法实施办法时，可参照福建省人大常委会的做法，加入对垂直管理部门进行监督的具体条款。福建省实施《人大常委会监督法》办法第二章第十六条规定，设区的市和县级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本行政区域内下列部门、机构遵守和执行法律、法规情况的专项工作报告：负有社会管理职能，其职能属本级人民**职责范围的省以下垂直领导部门；设区的市人民**派出机构；设区的市人民**有关部门派出机构。必要时，设区的市和县级人民代表大会常务委员会可以将审议意见向其上级主管机关通报，涉及重大问题的，报请上一级人民代表大会常务委员会交同级人民**研究处理。