建立覆盖全体农民工的福利体系

◎ 中国发展研究基金会

要使未来中国社会福利体系体现出公平性，*先就要使新型的社会福利体系能惠及13亿中国国民。其中的当务之急，是为农民工建立养老保险等各种**制度。“农民工”是中国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业，以工资为主要收入来源的人员。目前，农民工总数有2亿人，其中跨区域流动的约有1.3亿人。

农民工已经成为中国产业大军中的一支重要力量，他们广泛分布在国民经济的各个行业，其中在加工制造业中占从业人员的68%，在建筑、采掘业中接近80%，在环卫、家政、餐饮等服务业中达到50%以上。农民工对经济社会发展和城市建设与繁荣所做出的贡献与这个群体在公共服务、社会福利领域所受到的不公平的待遇形成*大的反差，引起了社会广泛关注。

农民工的社会福利缺失

农民工的福利缺失*大的问题就是养老保险。目前农民工养老保险有三种试点模式。**种是广东模式：把城镇的制度直接移植到农民工身上来，企业缴费，个人缴费，然后把基本医疗、基本养老这四险一块上。第二种模式是浙江模式：基本上也是采取城镇的基本养老保险模式，但是缴费的费率比城市低，准入门槛低。第三种是上海模式：它专门为农民工建一个综合的保险，费率也比较低。这三种模式各具优点，也都存在某些不足：广东模式的*大问题是，农民工离开广东退保后，个人交费部分可以带走，但是统筹部分带不走;浙江模式的问题在于，农民工缴费水平远低于城镇职工、而享受的待遇只略低于城镇职工，这种待遇与缴费比之间的*大反差把当期的支付压力留给了后任**，被称为“小斗进，大斗出”;上海模式的*大问题在于农民工**水平偏低，而且将来难以提高社会保险的统筹层次。总体上，农民工的参保率还很低。据统计，到2007年为止，在近2亿的农民工中，在正规部门就业的参保人数不超过50%，参加了基本养老保险的农民工人数仅为1846万人。

农民工福利方面还有住房问题。据调查，2006年有29.19%的农民工居住在集体宿舍里，有20.14%的人居住在缺乏厨卫设施的房间里，7.88%的人居住在工作地点，6.45%的人居住在临时搭建的工棚里。农民工平均的居住面积在7平方米以下，而房租支出占到了其收入的30%。大多数城市的规划都没有考虑到农民工的住房需要。

农民工福利方面的第三个问题是医疗保险与教育培训。到2007年，参加医疗保险的农民工人数为3131万人。 农民工的健康问题令人担忧。*近几年包括艾滋病在内的农民工传染病的报告率增长非常快，平均每年增长15%以上。 农民工的计划生育、生殖服务等基本的服务也没有普及。农民工自身的就业与转岗培训以及子女教育还有很多问题没有解决。

近几年，国务院制定了一系列**农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，并提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针，对进城务工遭歧视、正当权益受损害以及就业技能低、子女上学问题开展了专项治理，农民工*关心、*现实的问题得到了一定程度的改善。但总的来看，矛盾只在局部上有所缓解，根本问题还没有解决。农民工问题是经济社会转型期的一种过渡现象，又是一个不可能在短期内完全改变的长期问题。必须在社会政策、公共服务、社会福利等方面妥善解决农民工的困难，为农民工创造一个公平、良好的工作和生活环境。

建立与完善农民工养老保险制度

农民工工资水平低，流动性大，不仅往返流动于城市之间，并且在单位之间频繁变动工作岗位。据调查，在一个单位稳定工作时间三年以上的农民工比例不足15%。由于这个特点，农民工按目前城镇企业职工参加保险面临着重重困难，主要是城镇社会保险门槛高、转移难，导致农民工社会保险权益难以**。应该按照“低费率、广覆盖、可转移”的原则，制定适合农民工特点的养老保险的办法。

专栏1

农民工社保的接续

我是一个农民工，一直关心几千万农民工社保转续的问题。2007年是中国经济增长*快的一年，但也是我们部分农民工损失*惨的一年，广东这边因为企业倒闭和搬迁，出现了退保潮，退保只能退个人缴的部分，企业缴的部分一分都退不到。深圳的参保人数是439.97万，2007年退保就达到83万，为地方社保基金留下8亿，这是农民工将来的养老钱，我们为这边的经济发展背井离乡，付出青春年华，到*后，买了几年社保都不能带走，这样公平吗？我身边很多朋友因为社保不能跨省转续，就不参加社保。谁都知道买社保有好处，如果国家社会**局不同其它相关部门共同解决，这件事永远没结果的，因为经济越好的地方，社保局是不希望这个政策。农民工不可能在一个城市呆15年，只要一离开统筹基金全留下了，这些地方的社保局为了地方利益，社保关系只准出不准进，把社保基金看成是一块唐僧肉，国家那么多部门就没想一些办法吗？我们国家几大银行，全球可以转换，社保为什么在我们国内就那么难？我提个建议：几大银行推出社保专用卡或存折，个人凭身份证开户，然后将卡号告诉企业到银行缴社保，个人缴的和企业缴的全归个人账户，企业再将卡送到当地社保局注册员工的社保关系，社保局监督企业缴费情况，员工也可以了解个人社保情况，如果农民工在A地做几年，又到B地工作，他们只要带上社保专用卡和存折，全国都可以缴费和累记，社保基金一定由中央社保管理基金统一运作，社保专用账户一定完整记下参保人的个人资料，没到国家规定的退休年龄，不能使用账户上的钱。如果自己某个时段经济条件好，也可多往社保账户上存钱，将来多享受些，这样所有国民都会有参保的信心，这件事只能早不能迟，*好在2008年完成。2008年是奥运年，也是中国年，全国8千万农民工将来的养老计划全靠你们了，这是*大的民心工程，也是*大的社会**工程，我代表全国的农民工朋友感谢你们，谢谢！

资料来源：一位深圳农民工写给社会科学院拉美研究所所长郑秉文的信。

建立农民工的养老保险制度，可以按照全新的思路，降低费率、提高统筹层次、做实个人账户、一步到位。农民工养老保险由基础性养老金和个人账户组成，基础性养老金实行全国统筹，个人账户实行实帐管理。对农民工应该实行低费率，缴费由用人单位和农民工双方负担。企业按农民工工资总额的12%缴纳，其中6%为统筹基金，全国统一收支管理，6%进入个人账户。按本人工资4%全部缴费进入个人账户，并发放个人账户卡。该卡记录缴费情况，可供查询，但不能提前支取。同时，建立全国统一的权益结算系统，退休时根据全国统筹的规定由结算系统统一支付养老金。农民工养老保险的经办和账户管理原则上由劳动**部门经办机构系统自上而下统一负责。

在个人账户基金管理和保值增值上，农民工个人账户基金可以与城镇保险基金分开管理。要制定允许基金的一定比例间接投资国家基础设施和重点项目、进行市场化投资运营的政策措施，也可通过发行特种国债保证基金增值。争取2010年农民工养老参保率达到50%以上，2012年前达到全覆盖。

对已在正规部门就业并参保城镇职工社会保险的的农民工，要继续参保，不应退保，并确保其享受同等待遇。用人单位要依法为这些农民工缴纳社会保险费。对那些在非正规部门就业的农民工，尤其是在大量的城市服务业，企业规模小，就业不稳定，这一群体可参照城市中非正规就业者的情况，随着经济发展将他们逐步纳入城市养老保险体系。

养老保险的改革，将降低农民工的收入风险，鼓励他们提高技能，稳定就业，*后在城市中定居下来。

农民工的住房**

居住问题是农民工在城市生活遇到的*基本问题之一。目前，中国农民工住房问题的解决主要有三种形式：一是农民工自行租赁，二是由用人企业提供，三是居住在工作场所。近年来，建设部在上海、武汉、成都、安徽阜阳选了7000多个农民工做了详细的问卷调查。调查发现，很多城市在做城市规划时，往往没有考虑大量农民工进城后的住房问题。农民工居住方式与所从事职业有很大关系。制造业和工矿企业的农民工，一般缴纳少量住宿费，居住在企业提供的集体宿舍;建筑行业的农民工，一般居住在企业免费提供的简易工棚，有的居住在未竣工的房屋中;从事批发零售业的，收入相对较高且较为稳定，一般独自或与人合租城乡结合部农民房，个别的购买商品房或二手房;从事浴室、餐饮等工作的，一般居住在工作场所;从事家政服务的，一般居住雇主家中或自行租房居住。

从总体看，目前农民工住房问题上突出矛盾主要表现在两个方面：一是城市的房租水平大大超过农民工的经济承受能力，农民工大多只能租住城市郊区以及市内条件较差的房屋。很多用人单位提供的住房，不仅普遍居住拥挤，而且缺乏必要的安全和卫生等设施。这不仅给农民工生活带来很多不便，而且在防火设施、流行病预防等方面存在严重隐患。二是城乡结合部和“城中村”由于房租低，成为农民工主要自发聚居区。但大量农民工在这些地方聚居，公共设施不足，违章建筑多，给城市管理和社会治安带来较大压力。

解决好农民工的住房问题，是改善农民工生活条件的需要，也是城市建设和发展的客观要求，是城市**的一项义不容辞的责任。解决农民工住房问题的思路：一要纳入规划。城市**应把解决农民工住房问题，纳入城市住房**目标责任，在城市规划和建设中要考虑农民工住房需要。二是发挥市场机制的作用。**不能大包大揽，要调动社会各方面的力量，多方面解决。三要从实际出发，根据农民工的实际需求和经济社会发展的条件逐步解决。

对于长期进城且住房十分困难的农民工群体的住房**问题，也主要通过廉租房的方式解决。到2012年，争取受补贴的住房困难农民工比例达到跨地区流动农民工的10%，每位农民工每月补贴100元。到2020年，争取受补贴的长期进城且住房困难农民工比例达到跨地区流动农民工的30%，每位农民工每月补贴标准提高到200元。

建议采取的其它一些措施如下：

鼓励有条件的企业建设职工宿舍。这不仅有利于解决农民工的实际困难，有利于企业吸引农民工就业，而且有利于发挥企业在农民工管理和服务中的作用，减轻社会压力。对用工量比较大、以外来农民工为主要用工对象的劳动密集型企业，要将农民工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划，国家在税收方面可以考虑给予一些优惠。

加强对城乡结合部和“城中村”的规划和管理。要把改善这些地区的基础设施条件纳入城市建设的范围。在符合规划的条件下，应允许集体经济组织利用集体土地建设适合农民工需求的集体宿舍和家庭式住房。规范房屋租赁管理，完善租赁服务，用于租赁的房屋应符合基本的卫生和安全要求。应该禁止农民违法违规乱建棚户房，特别应该注意防止一些国家城市化过程中出现的城市“贫民窟”现象。

建设面向农民工的廉价房。引导住房开发企业在合理规划的基础上，建设面向农民工的住房，向用人企业或农民工个人出租出售。地方**应参照城镇经济适用房的有关政策，在土地供应、税收等方面给予优惠。鼓励利用闲置厂房等建筑改造低租金住房，解决农民工居住问题。近几年不少地方在这方面已进行了很多有益的探索，取得了很好的效果。有条件的地方，可以比照廉租房建设的相关优惠政策，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。

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农民工的就业培训和就业服务

根据原劳动**部的抽样调查，外出农民工大部分都是20?40岁的青壮年，文化水平低是一个突出特征，初中及以下文化水平的占到55.7%。目前中国农村初中毕业生有1000万左右，大多数人不能或不愿意上高中。为了提高他们的就业能力，应逐步推广农村初中毕业生的“9+1”义务教育，使大多数未升学的农村初中毕业生得到免费的一年职业教育，到2012年使免费的一年职业教育覆盖率达到80%，到2020年实现全覆盖。这些初中毕业青年在取得相应的职业资格证书后再外出务工，以增加就业的机会和收入水平。

农民工外出务工的主要途径是靠老乡或亲友推荐介绍，占56.8%。为了减少农民工流动求职的盲目性，流出地与流入地的公共就业服务系统免费向农民工提供服务，以各种方式帮助农民工尽快找到适合他们的岗位。新进入岗位的农民工应接受上岗前免费培训，包括劳动权益保护，职业安全卫生教育，*低工资**等，让每一个农民工都清楚的了解自己应享受的权益，当这些权益受到损害时应怎样保护自己。**可以通过发培训券的方式或与社会各类培训机构签合同的形式，向农民工提供培训服务。

对进城务工农民的培训已经成为各级**的重要任务之一。自2003 年实行“阳光工程”以来，已有上千万转移就业的农民得到了培训。对农民工的培训正逐渐制度化、系统化。然而，当前的培训主要集中在对**次进城农民工的初级培训上，集中在“先培训后就业”的模式上。而对已经进城后农民的培训关注还不够。

农民转移就业已经到了一个新的发展阶段，对农民工的培训也应该有新的模式。应该关注对进城后的农民工的再培训。通过对他们的再培训，使他们的技术水平不断提高，工资不断增长。经过几轮这样的培训，几次这样的飞跃，他们的收入不断提高，才有可能在城市中留下来，真正成为城市居民。对农民工的再培训，应该更多地利用市场的力量。应该以民办的职业培训为主，让民间教育发挥更大的作用。**可以进一步放宽对农民工培训学校的准入门槛。有关部门也可以对新办民工再培训学校给予税收优惠。**还可以通过招标的方式，支持一些民办示范学校，帮助这些学校摸索出一条适合于农民工再培训的模式来。

专栏2

广东中山市的农民工培训

随着广东中山市经济持续快速发展，农民工大量流入，至2006年底，全市农民工已达130万人左右。农民工已经成为中山市城市社会群体中的重要组成部分，为促进中山市经济社会建设做出了积极贡献。农民工职业培训成为中山市**的重要工作。

中山市为了农民工培训计划落在实处，制定了《中山市农民工培训补贴办法》。《补贴办法》规定，凡经过培训获得高级工以上职业资格证书的农民工，由劳动和**局审核备案后，准许其入户中山。对愿意参加各类技能提升的农民工，免费发放《培训优惠券》，允许其在规定专业范围内，根据个人爱好和特长，自由选择培训项目，到培训定点机构参加培训，培训后经鉴定考核合格实现了就业，且参加社会保险并缴纳社会保险费的，给予其相应类别职业资格培训和技能鉴定费用总和的50%补贴。

中山市在三乡、东升、南头、火炬开发区等四个镇区建立了职业培训学校，探索兴办公共职业技能培训基地经验。采取多项措施鼓励农民工参加职业培训。对于农民工参加培训，凡符合享受资金补贴条件的，一律给予培训补贴。对于学有所成的高技能人才农民工，享受与其它高技能人才同等待遇。中山市从2006年开始，在全市企业所有员工中，每两年评选10名“技能人才培养导师”、10名“优秀技能人才”、20名“能工巧匠”和60名“技术能手”，由市**授予荣誉称号颁发荣誉证书，并分别给予1万元、5000元、2000元和1000元的奖金。

鼓励企业开展农民培训。企业按规定比例提取的职工教育培训费，计入成本，在税前列支。同时，运用就业准入制度促进培训。要求企业招用技术工种从业人员，按国家有关职业标准进行培训，达到国家标准取得职业资格证后方可上岗。并要求用人单位用五年时间完成对现有在岗人员培训，在岗人员每年培训面不少于20%。

为强化对农民工的职业培训和求职登记管理，推动积极就业政策的实施，中山市还开发出农民工《培训优惠券》及《求职优惠券》系统，包括基本资料管理、培训优惠券管理等功能。一是基本资料管理。由镇区劳动**分局将农民工姓名，性别，身份证号、出生年月、籍贯、家庭住址、联系电话、编号、身份类别、学历、有何技能等个人信息录入管理系统。同时，根据农民工的申请事项，分别打印《求职优惠券》或《培训优惠券》，并免费发放给农民工。

二是培训优惠券管理。职业培训定点机构开学后一周内，到办学所在地劳动**分局或我局培训就业科输入学校级别、培训学校名称、培训类别、培训工种、培训等级、培训种类、以及培训开始、结束时间等信息，并予以确认。培训后统一组织参加技能鉴定考核，由市职业技能鉴定指导中心输入学员的理论成绩、技能成绩、鉴定确认时间，并进行确认。

资料来源：中国劳动力市场网。

农民工的其它社会**

工伤保险。所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，原已参加商业保险的有关行业要转为参加工伤保险。为进一步**农民工权益，要努力扩大覆盖面，进一步推进农民工集中的矿山、建筑等高风险企业的农民工参加工伤保险。进一步完善高风险行业和企业参加工伤保险的政策。要强化工伤预防工作，从源头上抑制工伤事故和职业病的发生。

医疗保险。应该把农民工包括在现行城镇职工医疗**制度框架内。针对农民工流动性强、收入水平低的特点，应该有不同的对待。对于已经参加了城镇职工医疗保险的正规就业的农民工，应该保持现有的安排。对于非正规就业的农民工，可以参与缴费率较低的城镇居民的医疗保险体系。而当他们回到农村后，应将他们的医疗保险关系和资金转入新型农村合作医疗。此外还需建立面向流动人口的特殊救助制度，有效预防和化解流动人口的基本医疗风险。要建立参保者在不同**制度之间转换的弹性机制，实现医疗**关系和待遇在不同地区、不同部门之间的顺利衔接。

应急救助机制。农民工在城镇缺乏生活基础，是城市中困难的群体之一。为**其基本生活和权益，应建立农民工应急救助机制。一是通过**和有关民间机构维护农民工权益，开展针对农民工的法律援助;二是对遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工，由当地民政部门给予临时性的应急援助。

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