中国农民工问题调查

中国农民工战略问题研究课题组

农民工是我国经济社会转型时期的特殊概念，主要是指户籍身份在农村，但主要从事非农产业、依靠工资收入生活的劳动力。农民工虽然进入了城市，但没有融入城市;离开了农村，但仍与农村保持着千丝万缕的联系。农民工现象无疑是中国的特色。广义的农民工包括在县域内二、三产业就业人员和跨地区外出务工人员。狭义的农民工一般指跨地区外出务工人员 。本报告的研究范围主要是狭义的农民工，但相关政策建议也适合于广义的农民工。

现阶段我国农民工的新特点

进入21世纪，农民工总量继续增加，流动广度和跨度日益扩大，组织形式和流动方式日趋复杂，在保持其流动性等基本特征的同时，还呈现出一些新的特点和动向。为了全面、深入了解现阶段我国农民工的主要特点，国务院发展研究中心课题组先后于2006年、2007年两次在全国范围内开展了大规模的调查研究。2006年的调查覆盖了全国17个省区、20个地级市、57个县市、166个乡镇、2749个村庄。在调查的村庄中，西部839个，占30.5%;中部759个，占27.6%;东部1151个，占41.9%。2007年开展的以农民工回乡创业为重点的调查，覆盖了除北京、上海、西藏以外的28个省的99个县、101个乡镇、301个村。这两次调查样本均具有较好的代表性，调查结果具有很高的可信度。综合这两次调查结果以及其它调查结果来看，新阶段农民工具有以下一些新的特点：

“总量过剩，结构短缺”

虽然总体上农村劳动力仍然过剩，但结构性供求矛盾开始突出，农村劳动力供求关系正从长期“供过于求”转向“总量过剩，结构短缺”。

有近80%农村青壮年劳动力转移到非农产业，30岁以下的农村劳动力供求明显偏紧。第二次全国农业普查数据表明，青壮年是外出农民工的主体。在全部外出从业农民工中，30岁以下的占52.6%，30?40岁的占29.5%，40岁以上的占17.9%。而且，在全部30岁以下的农村劳动力资源中，外出从业的比重为43%。如果再考虑本地非农就业的农民工，并假定其年龄构成与外出农民工类似，则30岁以下农村劳动力有近80%已转移到非农产业。国务院发展研究中心2006年对全国2749个村庄的调查显示，74.3%的村庄认为本村能够外出打工的青年劳动力都已经出去了，只有1/4的村认为本村还有青壮年劳动力可转移。这说明，虽然总体上青壮年劳动力仍存在过剩的现象，但经过近30年的持续转移，越来越多的地区农村青年剩余劳动力正在被吸纳殆尽。

有近60%初中以上文化程度的农村劳动力已转移到非农产业，有一技之长的农民工供给严重不足。第二次全国农业普查结果表明，外出从业农民工中，初中及以上文化程度的占80.1%。同时，在全部初中及以上文化程度农村劳动力资源中，外出就业的比重为33%。如果再考虑本地非农就业的农民工，并假定其文化程度构成与外出农民工类似，则初中及以上农村劳动力有近60%转移到非农产业。另据对沿海地区的调查，接受过职业培训、有一技之长的农民工供给严重不足。从2002年开始，劳动力市场出现了熟练技术工人全面供不应求的现象。

农民工供求的区域矛盾突出，沿海地区出现了“民工荒”。2003年开始，广东、上海、浙江、江苏等沿海地区的出口和制造业快速增长，对农民工的需求不断增加，而四川、重庆、湖南、湖北、安徽、江西等传统输出大省的农民工供给、尤其是青壮年农民工供给增长放缓，农民工供求的区域矛盾开始突出。由于企业调整生产结构有一定的时滞，在短期内难以采用资本替代劳动，因此2003年以后沿海地区开始出现“民工荒”现象，2005年以后“民工荒”现象开始蔓延到内陆一些地区，农民工“就业难”和企业“招工难”的状况并存。

“移民化”倾向渐显

根据国务院发展研究中心对2749个村庄的调查，每个村平均拥有劳动力1081人，务农的占52.10%;转入非农产业的占47.57%。其中，本地从事非农业生产的占21.06%，外出打工的占26.51%。外出打工的比重高于本地从事非农业生产的比重，是农村劳动力转移的主要途径。但是就业结构在地区之间呈现明显的差异，东、中、西部地区在本地从事非农业生产的比重分别为34.66%、10.37%和8.64%，外出打工的劳动力比重分布为21.97%、31.02%和29.44%。中西部地区劳动力流出的比例不仅明显高于东部地区，也高于本地从事非农业生产的比例。

随着经济大发展和社会大开放，流动就业农民工的稳定性特征正逐步显现并不断强化，出现了三个新的趋势：

就业形式日趋稳定。我国的经济体大多以劳动密集型和廉价劳动力为主要竞争手段和利润来源，对低技能、低报酬的劳动力需求旺盛，而流入地经济的持续快速发展又带来劳动力需求的平稳递增，这些都为农民工的稳定就业创造了条件。当前，农民工已经占据流入地各类“脏、险、苦、累”工作岗位的绝大多数和制造业、服务业工作岗位的大多数，其就业领域已经从最初的临时性岗位、补充性岗位向各个行业、各类岗位扩张，就业形式的稳定性得到显著提升。农业部2005年的调查显示，外出就业农民工有稳定就业岗位的占57.8%，比2002年提高了6.6个百分点。完全脱离农业生产、长年在外打工的农民工比例已经占到较大比重。国务院发展研究中心课题组对2749个村庄的调查表明，以常年外出计算的农村劳动力的转移率，全国平均水平为18.10%，其中东部地区为23.55%，中西部地区为13.6%。

流动“家庭化”和居住的稳定性趋势明显。随着时代的发展，赚钱不再是农民工外出务工经商的唯一目的，在获取更多经济收入的同时，农民工开始并日益注重家庭成员的团聚、子女的教育以及家庭生活水平的改善、提高。农民工群体正在发生重要的结构性变化，从以前男劳动力外出“独闯”逐渐演变成现在夫妻二人同时外出务工以及携子女外出流动的形式，农民工家庭化的趋势明显。举家外出、完全脱离农业生产和农村生活环境的农民工已经占到一定比例。从国务院发展研究中心课题组的调查结果看，全国举家外出的劳动力占全部农村劳动力的平均比重为5.29%，东部为4.71%，中部为4.99%，西部为6.61%。另一方面，农民工居住形态的稳定性也在不断提高。据浙江省的统计数据显示，农民工中居住在出租房屋和单位内部宿舍的比例逐年增加，并且已经占到农民工总数的86.37%。

在流入地居住趋于长期化。人口流动已经由改革开放之初的以在原籍务农为主、农闲时节外出务工的季节性流动，转变为以外出务工为主、以务工为主要收入来源的全年性、多年性流动，乃至在流入地长期居住。流动人口在现居住地稳定居住的持续时间逐年增加，返回户籍地老家的次数减少，融入现居住地的趋势比较明显。农民工的“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。据浙江省2007年抽样调查显示，在流入地居住1年以上的农民工已经占到总数的63.4%。其它调查也表明，农民工在城市沉淀的程度和长期居留倾向增加，由“侯鸟式”流动向迁徙式流动转变。有关学者在对上海市2003年流动人口抽样调查数据和2005年1%人口抽样调查数据进行分析后，发现：进入城市的流动人口中，大约有10%左右的人口会在城市逐步沉淀下来，稳定居住在城市中;外来流动人口在上海的平均预期居留时间呈延长趋势，2003?2005年已达到7.93年。另据2005年上海市人口计生委开展的来沪人员居留意愿调查，36.03%的来沪常住流动人口希望长期留在上海。该调查结果还显示，在沪居住半年以下的仅占6.16%，半年？2年的占26.44%，2?5年的占32.58%，5?10年的占23.48%，10年以上的占11.34%。

农民工群体不断分层分化

农民工是一个复杂的群体。改革开放以来，农民工的素质得到了提升，农民工思想和行为的独立性、选择性、多变性、差异性不断增强，农民工群体发生了巨大变化，呈现出人口成分、流动目的、个体诉求多元化的新特点。

根据流动程度的大小，可将农民工划分为三个群体：第一类是基本融入城市的农民工，即在城市有固定的住所、工作单位，收入相对稳定;第二类是常年在城市打工，但又具有一定流动性的农民工，在城里有相对稳定的职业、收入和居住地;第三类农民工是间歇性或季节性在城镇务工，仍以农业为主、务工为辅，或务工、务农并重。

对第一类农民工而言，除了收入需求以外，更多地要求获得尊重、要求公平对待、要求平等权益以及实现自我价值等。这一群体对在就业地落户、获取社会保障、解决子女教育问题、享受公共医疗服务、享有更多公民权利有较高要求，对农村的土地依赖性较小。

第二类农民工是目前我国农民工的主体。他们渴望稳定、较高水平的收入，同时对稳定的居住场所、公共医疗服务、文化服务、计生服务、就业服务、工伤和医疗保险等也有较强的需求，对远期的养老保险服务需求意愿较弱。这一类农民工尽管不以土地为生，但对土地仍有较强的依赖性。

对第三类农民工而言，获得应得的劳动报酬是其基本需求，由于这类农民工的素质相对较低，外出具有一定盲目性，对就业信息服务、维权服务有较强的需求。

农民工的发展意愿和未来归宿有两个：一个是进城，即成为市民;另一个是回乡，成为职业农民或农业工人。上述三个类型中，第一类农民工主要是进城成为市民，第三类主要是回乡从事农业;第二类则会出现进一步分化，其中的大部分将会融入城市，成为市民，小部分则会回乡发展现代农业。

根据国家统计局的调查，55.14%的农民工设想未来在城市发展、定居，举家外出的农民工占到20%。而根据本课题组有关研究结果计算，目前外出就业的1.32亿农民工中，由于多数收入较低，仅约有10%具有转为城市市民最起码的经济能力。随着劳力供求变化和收入水平提高，这个比例会随之上升。但目前农民工市民化的意愿和能力还存在较大差距。

第三产业就业比重不断提高

关于农民工的就业行业分布，不同部门的调查数据有一定差异，但都反映了以下主要特征：一是以制造业和建筑业为主。第二次全国农业普查结果显示，外出从业农民工中，从事第一产业的占2.8%;从事第二产业的占56.7%;从事第三产业的占40.5%;第二产业内部，从事制造业的占35.7%，从事建筑业的占20.5%②。二是从事制造业的农民工比重最高，但就业增长开始放缓，建筑业就业比重稳中有降，服务业就业比重稳中有升。农业部2005年的调查表明，农村外出就业农民工中从事工业和建筑业的比重，分别比2004年下降了3.0和2.6个百分点，而从事商业饮食服务业的比重比2004年上升了5.6个百分点。三是外向型制造业和城市服务业的就业比重逐步上升。在制造业内部，逐步向电子电器业、制衣制鞋业、机械制造业等外向度较高的行业集中;在服务业内部，逐步向住宿、餐饮、娱乐、文化、教育、体育等城市服务业集中。劳动保障部的调查表明，2006年农村外出务工人员从业较为集中的行业是电子电器业、制衣制鞋业、住宿餐饮业，机械制造业、食品制造业、交通运输业、居民服务业等。

随着我国产业结构的升级、城市化的发展、农民工教育培训的加强和新生代农民工文化素质的提高，农民工的就业结构、就业方式都将继续发生变化。总的来看，农民工仍将继续流向工业和建筑业，但餐饮、娱乐、新型服务业等第三产业正在成为更多农民工就业的重要选择。

流向区域仍相对集中，就近就地转移加快

进入新世纪以后，随着国家产业结构和区域经济布局的调整，中部崛起、西部大开发政策的深入实施，以及沿海地区劳动密集型产业向中西部转移，农民工的区域流向有所变化。

国家统计局2006年的调查显示，农村常住户中，在东部地区务工的农民工占全国农民工总量的比重为70.1%，在中部地区务工的占14.8%，在西部地区务工的占14.9%。与2003年相比，东部地区略有上升，中西部地区略有下降。外出劳动力进一步向东部地区集中。但在东部地区内部，广东、福建等传统流入大省的比重有所下降。农业部2005年调查表明，全部外出就业劳动力中，在广东、福建两省就业的占43.6%，与2002年相比，在广东、福建两省就业的比重下降了9.4个百分点，而在中西部地区、东部其他省份和境外就业的比重都有所上升。

从外出农民工就业的地点看，2006年在地级以上大中城市务工的农民工占64.8%。其中，在直辖市务工的占9.4%，在省会城市务工的占18.6%，在地级市务工的占36.8%。与过去5年相比，在直辖市和省会城市务工的农民工比例有所下降，而在地级市和县级市务工的农民工所占比例上升。

随着东部沿海发达地区经济快速发展，产业结构升级将加快，劳动力成本也将继续上升，一些劳动密集型产业将向相对落后的地区转移，不少原来在珠三角地区务工的农民工将继续转向全国其他地区。作为农民工输出基地的安徽、湖南、江西、四川等地的经济发展较快，也成了农民工的有力吸纳地，农民工流向将呈多元化发展的趋势，中西部地区就地就近转移逐步加快。

回乡创业的热潮正在兴起

进入新世纪以来，农民工回乡创业步伐正在明显加快。根据国务院发展研究中心课题组2007年的百县调查，301个调查村回流农民工3.7万人，其中回乡创业者占到了16.06%。根据百县调查初步推算，2007年全国回乡创业农民工总数约为800万人，他们约创造了3000万个就业机会。据对3026名回乡创业农民工的调查，1990年以前回乡创业农民工的只占4%，1990年至1999年回乡创业的占30.6%，2000年之后回乡创业占65.4%。农民工回乡创业的热潮正在兴起，农村劳动力双向流动与双向就业的新局面正在形成。

与上世纪八、九十年代相比，新阶段的农民工回乡创业不仅主动性明显增强，还具有以下主要特点：一是回乡创业者以第一代农民工为主。回乡创业者的平均年龄为39岁，年龄在30岁至45岁之间的占了63.9%，回乡创业者平均累计外出务工5.8年。二是回乡创业者大多从事非农产业。农民工回乡创业的产业分布情况是：第一产业占28.3%，第二产业占30.7%，第三产业占32.1%，其他8.9%。三是经营形式以个体和私营为主，企业规模较小。个体经营占68%，私营企业占20.2%，股份制企业占6.5%，承包、租赁经营占4.6%。从企业规模看，以中小企业为主。回乡农民工半数选择在离家较近的小城镇创业和居住。四是农民工回乡创业创造一批新的就业载体，以创业促就业，带动了当地农村富余劳动力的就地就近转移。根据百县调查，平均每名创业者带动就业3.8人，其中很大一部分是当地不能外出就业的中年以上农民和从沿海打工回来的农民工。根据对301个村的调查，回乡创业者及带动就业的人数约占留村劳动力的18%。目前，农民工回乡创业总体人数和比例都还不高，今后一个时期农民工总体上外出大于返乡的格局不会改变。但随着劳动密集型产业向中西部地区转移的加快，农民工回乡创业前景广阔。

农民工就业的中长期发展趋势

经过近30年的改革、开放和发展，农村劳动力的剩余程度已经大大降低。为了掌握农民工发展的中长期趋势，我们运用国务院发展研究中心长期开发维护的全国可计算一般均衡模型，在不同的假设条件下，推算了农村剩余劳动力数量的几种可能情形，并分析了中长期内我国经济增长和劳动力转移的基本趋势。

我国经济发展正在进入“刘易斯转折点”阶段

“刘易斯转折点”是指一国农业部门的剩余劳动力被吸干以后，工资在市场机制的作用下出现上涨，农业部门不存在边际生产率为零的剩余劳动力，实现二元经济向一元经济转折的时期。“刘易斯转折点”的到来不是突然的，也不会一蹴而就，而是一个由量变到质变的渐进过程。从劳动力的结构性短缺开始，这一过程分为两个阶段：第一阶段是农村剩余劳动力从无限供给到有限剩余的转折。其主要标志是农村剩余劳动力出现绝对下降，劳动力供求的结构性矛盾开始突出，转移劳动力工资开始上涨。第二阶段是农村剩余劳动力由结构性短缺发展到全面短缺，其主要标志是劳动人口出现负增长，各年龄段农村劳动力都会出现短缺②。无论是大规模的抽样、经验观察还是相关研究成果都表明，我国正在经历着劳动力从无限供给到出现短缺的转变，目前已经进入了“刘易斯转折点”的第一阶段，并可能在“十三五”期间进入第二阶段。主要判断依据包括：

1、农村剩余劳动力绝对量下降。

自2004年开始，珠江三角洲地区普遍出现了“民工荒”。近几年来，这一现象不仅没有消失或缓解，反而蔓延到全国其它地区，如长江三角洲和京津塘地区，甚至在劳动力输出的中西部省份，2007年也广泛存在着普通劳动力短缺的现象。这个现象已经不是短期的或周期性的，而是成为具有长期性和稳定性的现象。这说明，农村劳动力已经告别了无限供给的时期，农村已经不再是剩余劳动力的“蓄水池”。根据二元经济理论，一旦农村剩余劳动力的澡盆被淘干，就标志着二元经济结构特征开始转变。但是，这并不意味着农村劳动力没有可以转移的潜力，而是说，如果没有工资水平的提高，或者其它等值的激励手段的加强，非农产业就不再能够像典型的二元经济发展时期那样，轻而易举地得到所需的劳动力供给。

2、农民工工资开始增长。

我国农民工工资长期以来处于偏低的水平，并且一度几无增长。国务院发展研究中心的调查表明，2004年之前的12年中，珠江三角洲外来农民工月平均工资仅增长了68元，与当地年均20%以上的GDP增长速度相比，工资水平几乎原地踏步，说明农民工未能很好分享企业效益增长和国民经济发展的成果。但近年来，农民工收入出现了较快增长。2004年农民工平均月工资为780元，较2003年增长了 11.1%。随后增加幅度虽然略有回落，但依然保持着10%左右的增长，2006年外出从业农民工工资达到953元/月。如果把农民工工资在最近几年的迅速上涨趋势，与以往十几年的停滞进行比较，更反映出目前的变化是根本性的。近几年农民工工资水平的上涨，除了国家经济增长较快，就业需求比较旺盛的原因外，更重要的原因是农村剩余劳动力供给特征发生了变化，即从过去的无限供给阶段转为有限剩余、有限供给阶段。这种有限剩余的农村劳动力供给特征通过绝对工资水平上涨和局部劳动力供求紧张等方式体现出来。由于农民工增速将会放慢，农民工工资上涨将是趋势性的，这也将促使企业通过加薪和加强劳动者保护，以有效获取和维持合意的劳动力资源。

3、劳动人口将出现负增长，农村剩余劳动力将由结构性短缺发展到全面短缺。

继人口自然增长率从20世纪60年代中期开始持续下降之后，劳动年龄人口的增长率从80年代也开始了下降的过程，本世纪以来下降速度明显加快。根据最新的预测，劳动年龄人口从2013年左右开始上升趋势就会十分平缓，2016?2017年达到最高峰后开始绝对减少。这时，作为无限劳动力供给的一个源泉，人口因素不再助长劳动力供给的增长。2004年以来，城镇用工企业迫于民工荒的压力，不得不放宽用工年龄，从过去的25岁以下放宽为30?40岁、甚至50岁。2005?2006年大量增加的是31岁以上的民工，特别是31?40岁的民工，2006年比2004年剧增41.8%。同时，农民工供不应求的年龄段也快速上升，从2003年的20岁以下，上升到2004年的25岁以下，以及2006年的30岁以下。我们在托达罗模型的基础上，结合我国国情建立了民工家庭年龄结构-生命周期模型，通过估算农民工的最高预期工作寿命，认为40岁以下农民工供不应求可能在2016年出现。这预示着，“十三五”期间，我国将可能进入“刘易斯转折点”的第二阶段。

中国经济增长和农村劳动力转移的中长期趋势

本报告采用CGE模型方法，建立一个反映中国经济发展和劳动力转移的宏观经济模型，以2005年中国投入产出表为基础，根据中国近年来经济发展、结构变化及劳动力转移的实际情形，采用情景分析法对2006?2030年间中国经济发展及劳动力转移的前景进行模拟和比较，并分析经济增长、城市化、对外贸易及产业结构变化对农村劳动力转移的可能影响。

根据基准情景的模拟结果，2006?2030年间中国的劳动力转移有以下几个特征：

1、中国农村劳动力向非农业和城镇转移仍是个长期的过程。

尽管从2003年以来，中国局部地区开始出现“民工荒”现象，近年来农民工的工资水平也有显著上升，但中国仍然有超过3亿多主要从事农业的农村劳动力，劳动力转移仍将持续相当长的时期。分析表明，未来相当长一段时间内，我国工业化、城镇化的发展对劳动力的巨大需求，将继续拉动农村劳动力向非农产业和城市转移，农民工的总规模还将继续扩大。一方面，农村新增劳动力的数量将呈下降趋势;另一方面，随着城市化的发展，进城农民工在城镇中沉淀的规模也将逐步扩大。受这两个方面因素的共同作用，农民工规模扩大的速度将会减缓。根据基准情景的模拟结果，2006?2030年间，我国每年新增劳动力转移的数量不断减少，2010年以前每年新增转移大约在700多万人，2010?2020年每年约为550?650万人，而2020?2030年间约400?550万人左右，劳动力转移规模呈不断降低的趋势。

劳动力转移持续的时间取决于两个因素，一是现有农业劳动力的数量，二是劳动力转移的速度。而前者已定的前提下劳动力转移的速度取决于经济增长对劳动力的需求数量。从基准情景的模拟结果看，在保持每年430?800万转移数量的情况下，到2030年，我国仍将有2亿左右的农业劳动力，劳动力转移仍然没有完成。可见，促进农村劳动力转移仍将是我国中长期的重要任务，是解决我国“三农”问题、实现城乡协调发展的重要环节。

2、国民经济增长速度、城市化进程、对外贸易增长速度和产业结构变化对农村劳动力转移有重要影响。

模拟结果表明，保持经济较快增长是保证劳动力转移的重要条件，要解决我国长期存在的就业压力，就必须要保持一定的经济增长速度。经济增长速度对劳动力转移的影响很大，例如，2008?2010年间，与基准情景相比，GDP增长速度平均每年降低1.5个百分点，每年新增劳动力转移人数约减少50万人左右，比基准情景降低了6.3%，由于劳动力转移的减少，当年城市化率降低了0.02个百分点，非农就业比重降低了0.12个百分点。

城市化进程可以有效促进经济的增长和劳动力转移。从基准情景的模拟结果看，如果今后保持每年提高城市化水平0.7?0.8个百分点，则到2030年时，我国的非农就业比重达到73%左右，城市化水平达到61%左右，城市化和经济就可以保持较为协调的发展。2006?2030年城镇人口增加2亿人，2006?2030年将增加3.22亿人。在城市化率提高的速度较快这种情景下， 2008?2010年城市化率每年比基准情景中城市化速度每年加快0.5?0.7个百分点，2011?2020年间城市化速度比基准情景每年加快0.5个百分点，2021?2030年间每年加快0.2个百分点。在此情景下，GDP增长速度、非农就业比重和劳动力转移人数与基准情景相比都有显著增加。例如在2007?2010年，经济增长速度每年大约提高0.01个百分点，非农就业比重比基准情景要高0.09个百分点，每年农业劳动力转移人数比基准情景增加约25万人左右，占当年新增转移劳动力的3.9%左右。在整个模拟期间内，都呈现出城市化速度加快而劳动力转移相应加快的现象，这说明城市化进程对劳动力转移有重要的影响。从模拟结果看，加快城市化发展步伐可以有效地促进经济增长和劳动力转移。

外贸出口的变化对劳动力转移有较大的影响，出口增长速度大幅度回落会严重降低对劳动力的需求。为考虑出口变化的影响，我们设计了出口增长速度降低的情景，在这一情景中，我们假设由于外部经济环境变化等原因，中国的对外出口增长速度比基准情景有较大幅度的降低，考察这种情况下劳动力转移和经济增长所受到的影响，模拟结果显示，出口增长对劳动力转移有较大的影响，例如在2008?2010年，与基准情景相比出口增长速度平均每年降低5个百分点，受此影响，GDP增长速度平均每年降低约1.3个百分点，而当年新增劳动力转移人数减少约20万人，比基准情景降低了2.7%， 非农就业的比重相应降低了0.05个百分点。

产业结构的调整也对劳动力转移有显著影响，第三产业比重上升可以有效地增加对劳动力需求，促进劳动力转移。在服务业加快发展的情景下，经济增长速度有所提高，劳动力转移速度显著加快。例如，2007?2010年期间，第三产业比重比基准情景平均提高2.8个百分点，相应地，经济增长速度大约提高0.4个百分点，城市化率平均提高0.02个百分点，当年新增转移人数增加约44万人左右，为当年新增转移人数的6%。由此可见，服务业加快发展增加了对劳动力的需求，促进了劳动力转移，同时也有利于经济增长和城市化的发展。

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确保农民工共享改革发展成果

新形势下解决好农民工问题的指导思想是：全面贯彻党的十七大精神，按照科学发展观的要求，顺应经济社会发展规律和亿万农民工的意愿，坚持统筹城乡就业，坚持以创业促进就业，把促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移作为长期的战略任务，把以人为本，公平对待、一视同仁作为解决好农民工问题的根本要求，把推进农民工市民化作为基本目标，推进城乡分隔二元体制改革和制度创新，引导农民工合理有序流动，加强农民工权益保护，保障农民工平等享受城市基本公共服务，提高农民工整体素质，健全城乡统一的人力资源市场，加快建立公民身份统一、机会均等、权利平等的城乡统一的社会管理制度，努力实现农民工就业有技能、劳动有合同、工资有保障、伤病养老有保险、维权有手段、居住有其屋，确保农民工共享改革发展成果。

农民进城就业和农民变市民将伴随着工业化、城镇化与解决“三农”问题的全过程，贯穿于到2020年实现全面小康社会的整个阶段。解决农民工问题既是一个十分紧迫的问题，又是一个比较长的历史过程。在工作部署上，应当立足现状，着眼长远，明确目标，统筹安排，分阶段逐步推进。根据党的十七大提出的全面建设小康社会的新要求，到2020年，农民工工作的基本目标与任务是：

实现农村劳动力充分就业。多渠道并举，广开就业门路，实现农民工稳定就业。健全农民工职业教育和技能培训体系及制度，大幅度提高技术熟练型农民工的比重。

建立城乡劳动者平等就业制度，加快建立城乡统一的劳动力市场。在农民工中全面推行劳动合同制度，健全工资支付保障制度，彻底解决拖欠农民工工资问题，确保农民工生产安全，健全劳资纠纷协调机制，提高农民工的组织化程度，形成农民工工资合理增长机制。消除城乡劳动者就业的身份差异，将城乡劳动力纳入统一的就业管理服务体系，实现城乡劳动者同工同酬。

健全农民工权益保障体系，推动农民工权益保障制度化。畅通农民工维权渠道，有序扩大农民工的社会参与，保障在城市居住一定年限的农民工在居住城市的选举权和被选举权，享受到更多的民主管理权利，依法保障农民工的土地权益。

建立农民工平等享受城市公共服务的制度。健全农民工子女平等接受义务教育的制度，确保农民工子女平等享受教育资源。实现农民工公共卫生、计划生育、公共文化等方面与城镇居民享有同等待遇。

全面将农民工住房纳入城镇住房保障体系。将在城市定居和稳定就业的困难农民工家庭纳入政府廉租住房和经济适用房享受范围，基本建立起与农民工经济状况相适应的住房供应模式。

健全农民工社会保障制度。建立覆盖全体农民工的工伤、医疗、养老社会保障体系，建立农民工养老保险关系异地转移与接续制度，将稳定就业农民工纳入城镇应急救助、贫困救助、教育救助机制。

建立城乡统一的户口登记制度。改革户籍制度和相关的社会管理等制度，形成城乡居民身份统一、机会均等、权利平等的社会管理制度，健全市民化准入机制，使越来越多的农民工尽快融入城市，基本消除城乡分割的二元经济结构。

引导农村人口多渠道、多形式、多层次向非农产业和城镇转移，实现合理有序流动，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成合理的城乡人口布局和区域互动关系。

为了实现以上目标和任务，新形势下农民工问题的基本原则与战略思路可归结为以下几个方面：

统筹城乡就业，促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移

虽然目前局部地区出现农民工短缺，但总体上我国农村劳动力仍是供大于求的局面，仍然有3.4亿农村劳动力主要从事农业，农村劳动力向非农业和城镇转移仍将持续相当长的时间，我国距离从劳动力过剩经济转入劳动力短缺经济尚远，农村劳动力就业不充分、不稳定，仍是农民收入增长的重要制约因素。从我国城乡人口结构、年龄构成和劳动力供给变化趋势看，农村劳动力的供给将越来越成为新增劳动力的主要来源。当前和今后一个时期城乡就业的难点主要在农村。必须统筹安排城乡就业，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村剩余劳动力转移、实现农民就业充分、稳定就业作为重要任务。必须广开门路，多渠道并举、多形式并存、多层次展开，不断开拓农村剩余劳动力转移渠道，努力实现农民工合理有序流动。

一是在产业类型上，继续重视发展劳动密集型产业和服务业。要充分利用我国人力资源丰富、特别是农村人力资源丰富的优势，正确处理发展高新技术产业和传统产业、资本技术密集型产业和劳动密集型产业的关系，发挥劳动密集型产业和资本技术密集型产业中的劳动密集生产环节的竞争优势。一方面，在工业内部，既要大力发展高新技术产业，不断提高我国的技术水平和国际竞争能力，也要十分注重劳动密集型产业的发展，并实行有利于促进企业增加就业的激励措施。另一方面，要大力发展服务业，不断提高服务业的比重。

二是在城镇结构上，要促进大中小城市和小城镇协调发展。长期以来，我国城市化进程相对滞后。自“十五”计划《纲要》提出要不失时机地实施城镇化战略以来，我国城市化水平滞后于经济发展的现象已经有显著改观，城镇化水平由2000年的36.2%提高到2007年的44.9%，年均增长1.24个百分点，显著快于从1979?1999年平均每年提高0.79个百分点的城市化速度。按城市化率每年提高1个百分点计算，预计到2020年将有近3亿的农民工及其家庭稳步转移到城镇。今后，一方面需要保持一定的城市化速度，不断提高城市对转移劳动力的保障和服务水平。另一方面，要按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，不断提高城市化的质量。大中城市绝大多数分布在交通干线上，基础设施相对比较完善，产业基础比较雄厚，服务业发展有很大的潜力，随着产业链的延伸和产业配套能力的提高，对劳动力的需求不断扩大。随着工业化水平提高，我国还会有不少农村人口向大中城市转移，今后大中城市仍是我国吸纳农村人口的主要载体，要进一步发挥好大中城市对农民的吸纳作用。我国的农村人口众多，不可能都集中在大中城市。一些国家人口过度涌入大城市产生的“城市病”是必须引以为戒的。城市群是一种高效配置经济资源并促进城乡统筹发展的空间组织形式。要以城市群作为城镇化的主体形态，合理疏散核心城市的部分职能，引导和促进周边城市以及整个区域城镇体系空间结构的调整和优化，逐步形成合理有序的城镇空间结构。小城市和小城镇是城乡经济发展与交流的桥梁和纽带，随着大城市产业结构的升级和调整，小城市和小城镇应加快劳动密集型加工业和服务业的发展，增加农民在县域内的非农就业机会，引导部分农民向中小城市和小城镇转移并定居，发挥其在大量吸纳农村富余劳动力等方面的重要作用。要完善外来人口较多的小城镇的社会管理职能，鼓励农村人口进入小城镇定居。目前，行政体制难以适应小城镇不断增加的人口管理需要，应当调整和完善。

三是在区域流向上，在继续鼓励中西部农村剩余劳动力向东部沿海发达地区流动的同时，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移，扶持中西部地区乡镇企业、中小企业和县域经济发展，为农民就地就近转移创造条件。

以创业促进就业，扶持农民工回乡创业

随着农村劳动力转移的力度不断加大，出现的一个新态势就是农民自主创业，特别是农民工回乡创业。农民工外出打工和回乡创业之间本身并不矛盾，外出打工是农民工回乡创业的孵化器。打工是锻炼人的大熔炉，企业、市场是培养人的大学校。打工的收获不仅在于获得一定劳动报酬，更重要的是打工者本人的成长。农民工中既有熟练的产业工人，又有企业的技术管理骨干，也有在城市由打工者变为企业家的创业者。据国务院发展研究中心课题组2007年对分布在100个县301个调查村的调查，在外打工成为技术、管理人员和“小老板”的有18355人，平均每个村有66人，占外出农民工的11.4%。回乡农民工创办的一些劳动密集、技术要求不高的企业，吸收了既难以外出打工，也在当地缺乏非农就业机会的农民就业，为他们提供了低门槛、灵活多样的就业机会。农民工回乡创业不少属于沿海劳动密集型产业向内地的转移，企业所使用的工人，有相当一部分甚至半数以上是从沿海打工回来的农民工。这就解决了回乡就业农民工随着年龄增长所产生的家庭团聚，照顾老小的实际需要，延续了他们产业工人的生命。农民工回乡创业创造一批新的就业载体，以创业促就业，带动了当地农村富余劳动力的就地就近转移。

进城农民工的流出地多是乡镇企业、民营经济薄弱局面没有改变的中西部传统农区。虽然农村大量青壮年多年外出就业，获得了劳务收入，但当地非农产业落后，就业机会少、农民收入低的状况没有大的改变。农民外出就业参与发达地区的工业化、城镇化，有利于增加收入，缓解中西部农村发展中的人地矛盾。但这些并不能代替不发达地区自身的发展。进城就业的农民工，是一种在异地经受市场经济和工业化洗礼、积累了一定资金和人力资本的外在力量，他们回乡创业，把资金和发达地区的市场观念、技术、管理带入家乡，成为推动欠发达地区经济发展的“草根”力量。一些农民工回乡创业起步早、发展快的地区，已经培育形成了县域经济支柱产业。农民工回乡创业把优势资源由城市引向农村、由经济发达地区引向不发达地区，这样的流动把城乡、发达地区与不发达地区的发展联系起来，形成沿海发达地区带动不发达地区农村发展的格局，是不发达地区乡镇企业、民营经济、县域经济发展的推动力。目前，农民工回乡创业总体人数和比例都还不高，今后一个时期农民工总体上外出大于返乡的格局不会改变。但随着劳动密集型产业向中西部地区转移的加快，农民工回乡创业前景广阔。事实证明，农民工是不发达地区工业化的播种者，是产业转移的推动者。只有把它们当作发展的主体，创造好的环境，吸引越来越多的人回乡创业，才能激活本地经济。

在继续做好劳务输出的管理和服务的同时，积极引导部分农民工回乡创业，标志着农村劳动力正在由单向输出向双向流动转变，这是一个必然而且重大的转变。要坚持两手抓，一手继续抓好农村劳动力外出务工的组织和培训工作，一手抓鼓励、扶助回乡创业工作，形成促进输出与回流创业的良性互动。对农民工回乡创业要实行“尊重创业，因势利导，积极支持，完善服务”的方针。尊重创业，就是尊重农民工自主创业的权力，使他们的合法权益得到保护;因势利导，就是引导农民工服从国家产业政策的要求，选准创业门路，防止高污染企业向中西部转移;积极支持，就是把农民工回乡创业列入各级政府的重要议事日程，凡是外出务工经商后返回家乡创办各类企业，只要符合法律和国家产业政策，并吸纳一定数量的当地劳动力就业，就要予以鼓励支持，实行政策优惠;完善服务，就是强化服务理念，解决农民工回乡创业普遍遇到的融资难、办事难、用地难等突出问题，改善创业环境。

坚持城乡劳动者平等就业，加快形成城乡统一的劳动力市场

长期以来，采取严格限制农村劳动力进城务工的政策措施，包括企业用工先城镇后农村的歧视性规定、农村劳动力的审批制度、向用人单位收取农民合同制职工管理费等各种限制。近年来，虽然国家出台了不少保护农民工权益的政策，也取得了一些成效，但农民工合法劳动权益受损害仍是一个突出问题。必须按照劳动者自主就业、企业自主用工的目标，取消针对农民工进城就业的各种准入限制，将城乡劳动力纳入统一的就业管理服务体系，加快建立和完善以就业准入、登记管理、就业服务、技能培训、社会保险和政策扶持为主要内容的城乡劳动者平等就业制度，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场。

农民工合法劳动权益被严重侵害，与劳动力供过于求有关，但深层原因是法律法规不完善，劳动力市场制度不健全。加强农民工合法权益的保护，首先必须在法律层面上规范劳动关系。劳动力市场制度包括工资形成的市场机制和集体谈判制度，工会作用发挥方式和程度，以及保护劳动者的政府劳动立法等。政府既要保护企业主的权益，又保护农民工的合法权益。要纠正那种只看重投资者的作用和利益，忽视农民工作用和利益的偏向。为了减少劳资双方冲突和对抗，要加强劳动力市场制度建设，推进工资集体协商，合理提高最低工资标准，健全劳资纠纷协调机制，为劳资双方搭建一个相互平等的谈判平台，引导和促进形成稳定和谐的劳资关系。

公平对待农民工，推动农民工基本公共服务均等化

近年来，随着农民工生活水平的逐渐提高，对公共产品和公共服务的需求也在不断增长。目前，与农民工对城市的贡献相比，他们所享受的待遇水平和服务水平还比较低。由于基本公共服务功能缺失，进城农民工缺乏归属感，城市过客心态普遍。基本公共服务具有普遍性特点，要求政府在提供公共服务时，不能人为地割裂人群，必须对户籍人口、流动人口一视同仁。以往的经验教训表明，如果公共卫生忽视了流动人口，传染性疾病最终会蔓延到户籍人口，威胁全体市民的安全;如果义务教育将流动人口子女排斥在外，使这些孩子失去平等接受教育的机会，会滋生一些有反社会倾向的特殊群体，成为危及城市繁荣和稳定的隐患。从国际上看，基本公共服务均等化是世界大多数国家社会政策的发展趋势。很多国家都把基本公共服务的供给作为治理国家的重要政策，把为国民提供基本公共服务纳入国家法律，与公民基本权利紧密相连。农民工与户籍人口都是社会主义市场经济体制下地位平等的公民，都有平等的权利享受经济社会发展的成果，都应该依照同样的法律规范享受公共服务。把长期在城市就业、生活和居住的农民工及其家庭对住房、学校等设施的需求和对医疗、安全、娱乐等公共服务的需要纳入城市整体规划建设统筹考虑，保证长期在城市就业和居住的农民工享受流入地的基本公共服务，是对农民工创造和贡献的回馈，是维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。

一是健全普惠的公共服务制度。过去，流入地对农民工偏重于管理和引导其有序流动，对服务相对重视不够。农民工大部分时间在流入地就业、生活，流入地是人口流动的主要受益者，应为农民工的生存和发展提供必要的条件，支付必要的成本。流入地要转变观念，以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，改变双轨制管理模式，要消除对流动人口的歧视性政策，将流动人口作为社区的平等元素，纳入地方经济社会发展规划。要在完善对农民工管理的同时，统筹考虑农民工对公共服务的需要，尽可能给予与当地居民同等地位和待遇，享有基本的公共服务和同等的基本权利，逐步实现农民工与户籍人口的同服务、同管理、同待遇，切实解决流动人口最关心、最直接、最现实的利益问题，努力构建起适应农民工特点、满足农民工需求的公共服务体系。政府只有在履行公共服务方面逐步趋于平等，才能让外来流动人口对城市产生归属感和最基本的认同，才能促进城市不同人群的融合。

二是资金来源以政府财政投入为主，采取各级财政分级负担方式。要将农民工纳入当地公共服务经费投入的总人口基数计算，农民工所需公共服务经费，应计入现居住地户籍人口经费需求总额，由现居住地采取各级财政分级负担的方式一并予以安排。为缓解地区间财政收入和财政负担的不平衡，要树立全国“一盘棋”的总体战略，通过资源整合和组织领导，督促企业和相关利益方承担相应的社会责任，形成良性的财政投入和成本分摊机制，改变由政府单独承担流动人口公共服务和管理各项成本的局面。要有一定的财政资金，以扶助农民工流入较多的难点区域和集中解决重点问题，有利于统筹城乡、区域协调发展。

三是在坚持平等的原则下，公共服务的提供要向弱势群体倾斜。解决弱势人群的根本利益是构建和谐社会必须要面对的一个重大的现实问题。农民工群体总体抗风险能力低于其它家庭，一方面承担着大部分苦、累、险、脏的工种，另一方面与户籍人口相比，经济上低收入、生活上低质量、政治上低参与、权益上低保障、公共服务上低享受，他们很容易形成弱势群体。因此，要在制定公共服务政策中，充分体现对农民工弱势群体的优先优惠，给弱势者提供保障和发展的机会，解决他们在生产、生活、养老等方面遭遇的实际困难，确保他们的社会保障水平不低于社会平均水平，积极化解可能引发的社会矛盾，促进社会公正、公平、和谐。

推进体制改革，促进农民工市民化

农民工渴望长期留在城镇工作和生活，有明显的城市化倾向。这一不可逆转的城市化进程其实质就是农民工市民化进程。狭义的农民工市民化概念，即农民工获得作为城市居民的身份和权利的过程，如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障权等。广义上的农民工市民化概念，即在现代化过程中，借助于工业化和城市化的推动，不仅使传统农民在身份、地位、社会权利上实现市民化，更要使其在就业和生活方式各方面全面向市民转化。农民工与城市社会融合、向市民转化，是学习、适应和再社会化的过程。从乡村有土地作保障的熟人社会，到城市风险较多的陌生人社会，是大的跨跃。实现这一跨跃，农民工自身需要克服安土重迁传统的影响;需要学习技能、积累经验，以获得稳定就业的能力;需要学习更多文化、法律、城市社会知识，增加社会交往，适应城市生活方式。农民流动的开始之日即是农民工的市民化的开始之时， 流动是农民工市民化的起点，市民化是流动的终点。农民工市民化不可能一蹴而就。第一阶段是农民工的市民化初始准备阶段， 他们与城市社会的接触是肤浅的， 没有心理准备和经济基础， 农民工并没有在城市长期居住的打算;第二阶段是农民工市民化的开始进行阶段， 部分农民工有了一定的经济基础， 开始谋划如何能在城市生活下去， 但是户籍和社会管理制度的限制使他们的定居倾向很难实现; 第三阶段是农民工市民化的实现阶段，从流动到稳定就业和定居城市。

推进农民工市民化是大势所趋。当前，与农民工数量增长相伴的是我国城市农民工进入了代际转换的重要时期。目前正处在第一代农民工向第二代农民工快速转换的后期，也就是上个世纪80、90年代进城务工的农民逐步退出城市，他们的子女，即新生代农民工，成为农民工的主体力量。根据国家统计局的相关调查数据，目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。新生代农民工中的大部分人已经丧失了从事传统农业生产的技能，对土地的情结弱化，务农意愿低，在生活方式和消费方式上也已基本融入了城市生活。尤其是越来越多的农民工子女在流入地出生或成长，接受流入地学校、社会的教育和风俗、文化的熏陶，对于流入地的归属感、认同感很强，而对于原籍地的归属感、认同感则比较淡薄。从其内心而言，已无返乡诉求，向往城市文明生活，渴望成为“新城市人”，要求融入当地社会、实现本地化的愿望和诉求则十分强烈、十分迫切。由于长期以来形成的城乡分割的二元社会管理制度，城市昂贵的居住、生活成本，以及户籍制度中仍然存在的较高的户口迁移落户门槛，又使得他们要求实现本地化的难度很大。这就导致农民工子女对原籍地和流入地都缺乏认同感和归属感，游离于两地的社会体制之外，陷入角色认同的困境，不平等、被侵害、被剥夺感比较强烈。农民工及其家庭子女长期处于流动与迁徙状态，不能安居乐业，农民工子女遭遇角色认同困境。

必须看到，大量农民工长期处在城市的边缘，不被城市认同接纳乃至受到忽视、歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾，不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市社会普遍怀有一种疏离感和责任匮乏心态。这一问题解决得好，将成为流入地发展的合力和动力;解决不好，必会成为社会压力。农民工不能在城市定居，就要在家乡保留承包土地和宅基地，奔波于城乡之间，过着“候鸟”式的两栖生活。“城市不开门，农村不断根”，农民工家分两地，付出往返流动的成本，造成在家乡建房投资而常年闲置的社会浪费，带来诸多社会问题。这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。同时，农村青壮年的时间用在城里，而将培养教育他们的成本，以及他们退回农村结婚、生孩子、培养下一代劳动力和自己养老的成本都留在农村，实际是把人口红利留在发达地区和城市，从长远来看，这样会进一步导致城乡、区域差距的扩大。稳定就业的农民工不能在城镇定居，加剧了他们的流动性，使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军，也对企业的人力资本积累、技术改进和产业升级造成不利影响。

从发展趋势看，大量的流动人口不仅将长期存在，而且大部分最终会融入当地社会。城乡分割制度下出现的农民工现象，不应演变成一种长期的制度。第一代农民工已基本丧失了市民化的机遇，不能再让第二代农民工被城市边缘化，决不能出现第三代农民工。必须顺应工业化、城市化发展的要求，改变将进城农民工拒于城市社会之外的局面，实行主动接纳农民工融入城市社会的方针和政策。农民工市民化的核心问题是公民平等权利问题。要根本性地解决农民工问题，必须加大户籍制度的改革力度，推进劳动就业、义务教育、计划生育、医疗卫生、社会保障等与户口性质相关的行政管理、社会管理等制度的配套改革，逐步形成农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系。

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