国研中心建议缩小征地范围 可设单一耕地使用税

国研中心农村部“失地农民调查”报告

本报记者 王世玲 北京报道

“在调查的10个村庄中，9个村庄土地自2000年后被征用。其中，72%的农户**失地。”

日前，***发展研究中心农村经济研究部部长韩俊在公布《妥善解决失地农民的长远生计――四省市千户失地农民调查》报告时作上述表示。

随着城市化工业化快速推进，失地农民问题已经成为中国农村矛盾的焦点。

从2006年起，***发展研究中心农村经济研究部就征地制度和失地农民问题组建了相关课题组，选择了北京市朝阳区、江苏省苏州市吴中区、山东省滕州市、四川省双流县四地进行了实地调查，形成了上述《调查》报告。

该报告的调查结论和政策建议已于去年上报**决策部门。时值十七届三中全会酝酿土地新政的关键时期。调查报告展示的失地农民状况和征地政策出现的问题，为我国新一轮土地政策调整和《土地管理法》修订提供了实证分析背景并对决策产生了实质性影响。

失地农民

难以分享土地增值收益

课题组实地考察了四地13个乡镇、39个村庄，并对1106个失地农民进行了详细的访谈，《调查》描绘了失地规模的大致轮廓――土地征占规模大，失地农民数量多。

“这四个地区，都经历了显著的城市扩张和工业增长，以及出现过频繁的征地现象。”课题组组长韩俊表示，上述四地被选为调查对象的部分原因是，为了观察不同经济社会特征下征地方式和程度所呈现的差异。

《调查》显示，在1106个调查农户中，原有地的共有954个农户。这些家庭征地前户均耕地规模为3.12亩，征地后户均耕地规模为0.82亩，征地后，55%的农户家庭**失去土地。

“根据普遍采用的人均耕地0.2亩的标准计算，70%的家庭属于失地农民。”调研组成员之一、国研中心农村部博士张云华称。

如四川省双流县，作为成都市市辖的近郊县，在1996年-2005年的10年间，共征用土地46388亩，年均征用土地4638.8亩。其中征用的耕地占征地总面积的71%。该县失地农民总量累计约为9万人，占农业人口比重接近10%。

再如同样是近郊区，北京市朝阳区失地农民规模也较大。在征地高峰的1995年-2005年，该区共征各类土地13.3万亩，各类市政工程征地导致的“农转居人员”6.75万人，“农转工人员”3.98万人。

“如果加上各种隐形征占地，北京市朝阳区失地农民规模估计高达30多万人。”《调查》显示。

农民失去了土地，但却难以分享到土地增值带来的收益。

在2001年-2005年，苏州吴中地区地方财政一般预算收入为60.96亿元，而土地出让金总额高达56.43亿元。

**获得土地收益的主要渠道是，征用和出让过程的各种税费。以吴中区为例，土地征用过程中每亩土地上缴的税费合计约4万元；土地出让过程中，通过拍卖出让的土地仅上缴契税、土地增值税、白蚁防*费三项合计就接近10万元/亩。

“与土地转用后*大的、长期的增长收益相比，失地农民所得到的土地补偿费分配比重较低。”韩俊称，农民所获得的补偿与土地征用后的*额增值没有直接关系。

吴中区2001―2005年土地出让金额分配构成中，农民安置补偿费所占比重为14.05%。如果另按拍卖土地计算，当地土地拍卖价平均为118.5万元/亩，而其中只有3.8万元/亩转入土地基金账户，用来补偿安置失地农民，占比仅为3.2%。

《调查》显示，在地方**获得*额土地收益的同时，农民获得的征地补偿不足以维持农民的现实生活和长远生计。失地农民的土地补偿费、劳动力安置补助费一般只能够维持6-7年的基本生活。如果是公益性占地，补偿标准更低，一般只够3-5年的生活费。

建议设“耕地使用税”

事实上，国研中心农村部此份调查报告的结论并不鲜见，只是再次实证了各地征地过程中形成的失地农民问题。因此，《调查》报告提出的政策建议也*先落脚在“加快征地改革的步伐”。

如何改革征地制度？《调查》报告给出了一系列建议。*先是缩小征地范围，这一目的通过界定“公益性用地”和“经营性用地”来实现。

“目前，国家征地的‘公共利益’概念模糊，强制性征地范围过宽。”韩俊表示，大量经营性、商业性用地也打着公共利益的名义征地。

事实上，我国《宪法》与《土地管理法》明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。此外，我国的《土地管理法》规定，任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地，即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，无论是公益性还是商业性用途，都必须请求**动用征地权，从而满足其用地的需要。

“但《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确的界定。”韩俊表示，至今，区分公益性和经营性用地的实施细则仍然没有**。

韩表示，通过明确界定“公共利益”来缩小强制征地的范围，是今后征地制度改革的重要方向，而在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，可以允许农民依法通过多种方式参与开发经营，以此来**农民获得土地收益。

此外，《调查》报告提出，通过征收单一的“耕地使用税”，来规范土地税费的使用。

“大部分土地税费的收取都与耕地的补充与质量建设有关，但到底多少真正用于耕地的保护？”张云华表示，土地征用和出让环节中收取的税费名目繁多，诸多部门都在集体土地被国家征用并转让过程中分得一杯羹，实际上削弱了**公共收入形式的规范性。

“土地税费使用到农业和农村的比重偏低。”张云华称。

对此，课题组建议将土地征用环节征收的涉及耕地补充与保护的各种税费统一合并为单一的“耕地使用税”，并纳入预算内管理，使之成为财政专门支持农业的一个重要税种，专项用于中低产田改造、农田水利、耕地开发、农业综合开发、农村基础设施建设等。

这一可以用于农业和农村的税费是客观的。课题组测算：税率如果平均设定为土地出让总价的10%，按2003年-2005年的土地出让价款计算，每年平均可直接筹集600多亿元的农业投入。

和农地征用一样，伴随着城镇化的发展，村庄拆迁也成为普遍现象。对此，《调查》报告也给出了相关政策建议。

针对目前发生于各地的“撤村建居”现象，《调查》表示，应明确农民自建房享有城市居民自购房屋的同等权利，获得相应的房屋产权证，允许进入市场交易。