北京宅基地确权路径设计

学者建言先变有偿使用后再流转

李明三

十七届三中全会关于推进农村改革发展的决定，*次提出建立健全土地流转市场。中国土地政策这一导向性变化，将逐渐盘活农民手中沉睡多年的土地资产。

为给土地流转奠定交易基础，全会后，各地农村开始了包括耕地、林地、农村建设用地和宅基地在内的土地确权以及相关改革措施。本报近期将对各地改革进行深入调查。

一份题为“北京农村宅基地权属确认政策研究”的调研报告近日提交北京市国土资源局。作为国土部门委托市农业研究中心完成的课题成果，该《报告》为北京即将展开的宅基地确权发证工作提供了决策依据。

在本月13日的一次新闻发布会上，北京市国土资源局负责人宣称，农村集体土地所有权、集体建设用地使用权的确权发证工作将在下半年启动，2010年全面完成。

其中，*为棘手的宅基地确权，将在年底选择部分村庄先行试点，力争2011年完成登记发证。

目前，北京市国土资源局正在制订宅基地确权登记的政策、程序和操作办法。课题组建议，宅基地应由目前福利性的无偿划拨转为有偿使用，从而为严格管理和农宅流转奠定制度基础，**农宅房产可以继承、赠予、租赁，并按“地随房走”的原则予以变更登记。

“北京宅基地如能顺利确权，对推动流转是很有利的。”北京市委研究室郊区处处长王新对本报说，有关方面正在抓紧制定流转文件，落实城乡同地同权。

宅基地使用超标

就宅基地确权事宜，国土资源部去年发文，要求“在2009年底前，基本完成全**基地使用权登记发证工作”。

课题组成员、北京市农研中心研究人员纪绍军在实地调查后认为，北京宅基地的使用现状比较复杂，也很敏感。“年内要完成宅基地确权登记，难度很大。”他说。

确权需要解决好北京普遍存在的宅基地超标、一户多宅、农宅买卖等诸多突出问题。

北京现有农村居民点用地130万亩左右，扣除道路、绿化和公共设施用地，宅基地约在100万亩以上。

据课题组抽样调查， 户宅基地面积超过4分的占总体的35%。但成因复杂，绝大部分属于祖产老院和经过批准形成的，私自占用的很少。“一户多宅”比例占到7.53%，主要是由于农村人口变动引起继承、赠予、转让而发生的，也与现行宅基地政策缺陷有关。

考虑到宅基地超标等因素，北京市在编制《北京城市总体规划》时，要求规划期内，村镇建设用地从842平方公里缩减至300平方公里，净减542平方公里，相应地，城镇建设用地增加500平方公里。

“这样的安排根据不足，恐怕难以实现。”课题组负责人赵树枫说，规划作出这样的安排，是预计到2020年京郊农业人口将由318万减少到200万人，按人均150平方米计算，农村只需300平方公里就够了。

但实际情况是，2006年京郊农村常住人口在500万人以上，除260.8万本地农民外，还有本市非农业人口83.3万和外来人口157.5万人在农村常住。必须考虑大量非农业人口和外来人口居住用地的因素。“农村宅基地的使用人已趋向多元化，**为农民专用，”赵说，按乡村人口将大量减少为指导思想编制的农村土地利用规划，应该予以调整修正。

《报告》预测，未来京郊农村的演变，大体有三种类型：一类是城镇化地区，农村将变成城市，大部分农民将上楼，过城市生活；二是乡村化地区，以二三产业为主，保留一部分农业，变成城乡居民、本地与外来人口混居的社会；三是生态化地区，基本保留农村的风貌，展现其生态价值和城市后花园的功能。而不论是哪类地区，宅基地使用权的财产功能都将保持。

“我们主张以稳定民心、和谐社会为大局，适当放宽政策，尊重历史，维持并认定现状宅基地面积的合法性，确认合情合理形成的一户多宅的宅基地使用权。”赵说，个别违法占用的宅基地可暂缓接受登记，等待处置。

学者建言：

无偿划拨转向有偿使用

更为棘手的是农宅买卖。课题组调查发现，其比例占全部农宅的4%左右，且多数为私下交易。

赵树枫说，农宅买卖是农**动将固定财产变现的经济行为，并非迫于贫困危难变卖家产；而购买农宅的城镇居民绝大多数是中低收入人群，为居住、工作而买房。

城镇居民和非本村农民购买农宅触及了政策红线，这是宅基地确权必须慎重对待的问题。“农宅买卖确实存在无偿使用集体成员共有宅基地的不公平问题，”赵说，这只能通过宅基地制度改革来解决，不能因噎废食一刀切。

北京作为一个高速扩张中的特大城市，在市场化、工业化、城市化和生态化的推动下，郊区农村居民点已经成为农民与居民、本地人与外地人共同利用的社区，而宅基地政策法规和管理依然故我，与实际背离。

赵树枫说，现行宅基地制度必须改革创新，以顺应市场经济体制和城乡一体化新格局。

课题组主张以宅基地的有偿使用作为制度变革的突破口。“宅基地无偿划拨和使用是现行制度问题的症结，改革就应对症下药，从实行有偿使用入手。”

为推行宅基地有偿使用，《报告》拟出的政策要点包括：

1。维护宅基地集体所有，保持其用于居住的基本属性，农民已经合法取得并且符合标准的宅基地可以无偿使用。

2。超标或新申请的宅基地，**统一规定使用费的原则和标准。

3。宅基地使用费由土地所有者收取和管理，用于村庄共用设施建设和对农民宅基地使用补贴。

4。实行宅基地有偿使用后，农宅房产可以继承、赠予、租赁、买卖，按“地随房走”的原则予以变更登记，同时变更使用费标准。

课题组在调研基础上，给北京市国土资源局提交了《关于北京市农村宅基地使用权登记发证的政策问题的若干意见》。“这些建议只是一个初步意见。”赵树枫说，*终如何实施，还需**与管理部门决择。

《报告》建议

确权发证与制度改革分离

《报告》建议依据现行政策，适度放宽，确权发证与制度改革分离，与越线处置分离，轻易不改变宅基地使用现状，**社会稳定，将矛盾与问题置于改革中解决。

以城镇居民和外来农民购买的农宅为例，《报告》建议宅基地确权时区别对待：

按照“法不溯及既往”的原则，在“禁令”颁布前城镇居民购买，又用于居住的农宅应视为合法，予以登记发证；

对于城镇居民以外的非本村集体成员的房屋买卖行为，只要属于双方自愿，宅院用于自住自用，其交易行为也应予维护；

至于集体开发的“小产权房”、农村集体住宅楼，《报告》建议暂缓登记。

《报告》提出上述确权建议，是基于宅基地使用权在法律层面上仍是不完整的财产权，不能随意处分。北京农研中心研究人员纪绍军认为，国家正在修订《土地管理法》，在政策和法律尚不到位的情况下，农宅大规模流转，风险太大，容易造成严重后果。

“这次确权发证是一项基础性工作，”他说，目的是为财产保护建立法律依据，也是为将来的流转作准备。

但是，这并不意味着确权以后，农宅就可以立即入市交易。“法律对农地进入市场还有很多限制，例如，只允许国有土地进行房地产开发，不许农民利用宅基地搞开发。”王新对本报说，宅基地流转要破除两个前提：一是城里人不许农村买房，二是宅基地不允许搞房地产开发。

在这些政策限制下，宅基地只能村内流转，体内循环，外面资金无法注入，农宅价值也无法按市场价格来衡量。以四川都江堰市柳街镇为例，虽然离成都很近，但一座农宅才卖5000元。

柳街镇作为全国的确权试点，去年就完成了农地确权工作。镇党委书记苟绍波在北京介绍其确权经验时说，明晰产权，盘活土地资源，是农民致富的根本途径。

“北京大学中国经济研究中心主任周其仁估算，农村土地和房屋要是货币化，可以占到全国**的60%左右。他说，这笔**如果释放出来，可以**中国经济今后30年的增长。