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专访中国**工程咨询公司交通业务部主任周晓勤
未来5年，交通投资年均都在万亿元左右。其中，“铁公机”仍然是投资**，其项目的产权和管理体制都将趋于多元化方向发展
文/本刊记者 秦凤华
城市轨道交通、城际铁路客运专线、公路、桥梁、机场??中国交通基础设施正迎来一波建设高峰：至“十二五”末期，我国将新建轨道交通线路约93项，总建设里程约2700公里，投资规模约10700亿元；2009-2012年铁路建设投资计划约为2万亿元，平均每年投资都将在6000-7000亿元；“十二五”期间初步估计机场建设投资规模约为3500亿元，包括新建和改扩建项目投资，新增机场项目70多个。
中国**工程咨询公司交通业务部主任周晓勤认为，无论是铁路、公路，还是民航、机场，既具有公益性项目特点，也可以作为经营性项目，吸引社会资金参与投资建设，且未来“铁公机”项目的产权和管理体制都将趋于多元化方向发展。
轨道交通投资热度不减
《中国投资》：在新一轮扩大内需经济刺激计划中，许多城市都提出建设城市轨道交通规划。目前国家是否有再批一些城市新的城市轨道交通项目的计划？有哪些城市已提交可行性研究报告？是否存在建设速度过快、投资过热的问题？
周晓勤：从**发81号文颁布以来，国家一直没有中断过城市轨道交通建设规划的审批，虽然人为地分成**批、第二批，但是目前审批的原则还是按照81号文精神，成熟一个审批一个。
根据81号文规定，从申报建设规划，建设规划审批后，城市近期内的轨道交通建设项目视同立项，可直接上报审批规划内项目的可行性研究报告。目前建设规划已经得到审批的有25个城市，有些城市还在审批过程中。据了解，还有不少城市正在积极进行规划编制的前期工作，完成编制后即可上报审批。
从整体建设规模上，我国目前城市轨道交通建设无论速度还是规模都可以说是****的。尤其是扩大内需政策执行以来，越来越多的城市提出建设城市轨道交通，在一些同等条件的城市之间，不可避免地出现某些相互攀比的现象。
总体上讲，我国目前城市轨道交通建设确实规模大且建设速度快，但从具体城市分析，也反映出多数城市基础设施发展滞后，历史欠账过多，导致城市轨道交通建设滞后于交通需求，而当前确实是加快建设的好时机。一般说，城市轨道交通不像房地产等行业会过度发展、产生泡沫，它是以交通和城市发展需求为前提，不会产生重复建设现象，同时还符合能源和环境政策。只要以科学求实的态度，积极做好引导，把握好建设节奏，使其可持续发展，就可以做到防止过热。
《中国投资》：制约城市轨道交通发展的主要因素是什么？国家是否将从资金和票价政策上给予一定的支持和补贴？如何****城市轨道交通公益性与效益方面的问题？
周晓勤：目前制约城市轨道交通发展的主要因素是可持续发展问题，它表现在许多方面，突出表现是城市轨道交通财务的可持续性。城市轨道交通由于本身特性，存在着投资*大、运营成本高、经济效益差等特点，单靠本身的运营不能**。对于相对经济条件好的城市，建设资金往往不成问题，问题主要表现在运营后尤其线路建设达到一定程度后，补贴还贷的压力非常大，运营的可持续性是重要问题；而对于经济条件相对较差的城市，建设资本金的筹集往往会有困难。目前，城市轨道交通建设造价呈逐步升高趋势，直接导致建设成本加大，运营期还本付息压力过大，对于城市轨道交通可持续、健康发展极为不利。另外，还应鼓励自主创新产品设备的应用，一方面可以降低造价，另一方面，运营后可大大节省运营和维修成本。
从世界范围上看，建设城市轨道交通的城市大多得到国家在资金上的支持，在相关政策上也给予较大优惠。虽然目前国家还没有在资金上和票价政策上给予一定的优惠和补贴，但将来会是个趋势，是公平的体现。
城市轨道交通是准公**品，具有公益性和经营性，因此，公益性和效益作为城市轨道交通矛盾共同体同时存在。城市轨道交通又是外部效益很强的行业，其效益主要体现在外部，如交通、土地开发、环境和经济社会等方面。因此，*先**要从政策上进行干预，从体制上解决城市轨道交通内部效益差的问题。城市轨道交通的效益从内部来讲，票价不能收回建设和运营成本，客观上导致运营企业很难实现**。另外，由于运营商一般是*家经营，在市场机制不健全的情况下，很容易出现政企不分，导致企业管理和效率方面出现问题。因此，在建设运营管理体制改革上，还要进行积极探索，**支持，市场运作，建管分离，提高运营效益和效率。即**承担起公益部分费用，如城市轨道交通基础部分的建设，运营商通过竞争承担运营部分的建设，运营通过**监管，体现城市轨道交通的公益性和效益。
《中国投资》：在4万亿元经济刺激计划中，铁路投资是重要一部分。未来如何保证铁路投资的持续？“十二五”期间，还将有哪些城际铁路和重要铁路干线将开工建设？
周晓勤：根据投资拉动的经济刺激方案，铁路“十一五”期间固定资产投资由原定的1.25万亿元增加40%至人民币1.75万亿元。同时，2009-2012年铁路建设投资计划约为2万亿元，平均每年投资都将在6000-7000亿元。这一轮铁路建设计划完成后，中国铁路运输基本网络将形成，铁路运输的“瓶颈”制约将基本破解。因此，后续的铁路建设强度和速度都将逐步趋缓。
按照目前合资铁路建设的基本模式，主要是由铁道部和地方**合资建路，铁道部以铁路建设基金、债券及铁路企业自有资金、**金融组织贷款等为主要资金来源，地方**以地方财政收入等为主要资金来源，合资铁路公司还将从国内商业银行等金融机构获得贷款。同时，铁路建设也吸收部分社会资金。未来铁路建设投资的持续，关键在于体制创新。只有真正地消除社会资金进入的障碍和建立成本收入清算的透明制度，在经营性铁路和公益性铁路的建设中均能明确**与企业的责任边界，才有可能调动起全社会参与铁路建设的积极性，也才能获得铁路建设投资的可持续发展。
根据《中长期铁路网规划》，全国九大区域正在编制或修改区域城际轨道交通网络规划，已经批复规划的区域有中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群、珠三角城市群，其中部分骨干线路已经着手前期工作，将在“十一五”末期和“十二五”初期相继开工建设，如郑州至焦作、武汉至孝感等。
铁路“四纵”客运专线项目已全部在建，“四横”客运专线项目多数也开工在建，仅其中的部分路段计划在2010-2011年开工，如杭长、长昆、石济、郑徐等；此外，西南地区通往华北和华南地区的区际通道也将陆续开工。进入“十二五”，铁路建设的**一方面是继续完成在建的干线工程，同时步入了网络完善建设阶段，干线项目则相对较少。
路桥建设投资管理模式
亟待改革
《中国投资》：公路领域的市场化改革也引起了一些争议。以南京二桥和三桥为例，都实现了市场化投融资，都实行收费运营，仅仅由于位置不同，一条车辆已近饱和，一条经营4年亏损过亿。这一情况出现的原因是什么？对于公路、桥梁项目，如何组织运营，才能更好发挥其社会效应？
周晓勤：南京二桥、三桥的功能有所不同，二桥城市功能明显，交通量大，三桥为南京绕城高速公路的组成部分，以疏解过境交通和组织城市交通出行为主，交通量小于二桥，交通量的大小直接影响到收费收入，因此三桥的效益低于二桥。
**在进行路网规划时*先是考虑路网配备的合理性，各桥的功能有所不同，交通量有所差异是正常的，而不会仅仅局限于是否有好的收益。以南京市为例，南京四桥也为南京绕城高速公路的组成部分，其功能与三桥相同，建成后将大大缓解过境车辆进入城区所带来的交通压力；而五桥和过江隧道位于城区，主要是缓解现有长江大桥和二桥的交通压力，解决城市内部交通，各桥功能明确。
针对今后各桥的运营，***先应加强组织管理，做到过境交通和城市交通各行其道，如北京已禁止过境大货车进入五环；其次应做好城市交通体系规划，完善路网配置和城市规划，使路网布局和城市布局更为协调，为车辆出行提供多路径选择，避免交通量集中到某一座桥上。这样才能发挥更大的社会效应。
目前，我国正面临着经济转型的关键时刻，扩大内需已经成为推动经济发展的一个重要支撑，交通运输的重要性也越发突显，但是建设资金的“瓶颈”仍没有从根本上解决。要实现像美国和欧盟境内那样高速公路完全不收费，根本还在于改变现有的公路建设投资管理模式，这需要相应的政策支持。
《中国投资》：目前港珠澳大桥建设情况如何？如何筹集建设资金？将采取怎样的运营机制？
周晓勤：港珠澳大桥已经于2009年12月15日开工。
粤港合作联席会议于2008年8月5日第十一次会议提出，港珠澳大桥海中桥隧主体工程采用“**全额出资本金方式”进行资本金融资。该项目资本金总额为157.3亿元，资本金比例约占总投资的42%，其中内地**出资70亿元，香港出资67.5亿元，澳门出资19.8亿元；资本金以外部分的项目建设资金由粤港澳3方共同组建的事业单位性质的项目管理机构通过银行贷款来筹集，银行贷款约占总投资的58%，为218.70亿元。中国银行已于2009年4月10日出具了额度为220亿元的贷款承诺函。3地口岸及大桥连接线投资由3地自行安排。
海中桥隧主体工程按3地**同意的设计、建设、验收标准组织建设期管理。海中桥隧工程香港段和各自的口岸与连接线，采用“各自设计、各自建设、各自验收”管理模式。
除口岸各自负责管理，澳门连接桥由澳门负责管理外，海中桥隧主体工程、海中桥隧香港段、香港连接线和珠海连接线有各自分别运营管理和统一运营管理两种方案。
支线机场建设前景广阔
《中国投资》：目前大型机场和支线机场有哪些在建和待建的重大建设项目？“十二五”期间规划建设投资规模多少？在地区布局上有何特点？
周晓勤：截至2009年底，我国共有民航运输机场165个。从全国各机场的整体情况看，目前已有9个大中型机场接近饱和或达到饱和状态，预计2010年还有29个机场将达到饱和。到2010年底，全国机场建设项目达140个，其中，新建机场50个，迁建机场12个，改扩建机场78个，机场数量将增加到175个左右。
目前在建的即将竣工的支线机场有：唐山、淮安、阿尔山、二连浩特、黔江、阿里、日喀则、固原、吐鲁番、吕梁等机场；已批复立项的待建机场有：苏中、毕节、六盘水、夏河等机场。
据了解，“十二五”期间初步估计建设投资规模约为3500亿元，包括新建和改扩建项目投资，新增机场项目有70多个，其中包括27个由“十一五”期间延续到“十二五”的项目。
《全国民用机场布局规划》构筑了五大区域机场群，明晰了我国机场体系的内部结构。随着我国经济社会的快速发展，以高铁和高速公路为主的快速交通发展，民航运输发展面临的整体形势发生了较大改变，在制定规划时，对机场布局总体规模数量和建设时序需进行一定的调整，新增机场数量估计超出了机场布局总体规模数量，以中西部地区新增机场数量较多。
《中国投资》：一个地方究竟应不应该建机场主要考虑哪些因素？如何合理确定机场的建设标准和规模？
周晓勤：地方建机场主要考虑的因素有：地方区域经济、旅游业等关联产业的发展需求，人民群众日益增长的生活水平对便捷交通方式的需求，地方综合交通运输体系发展的需求，以及国防建设、民族团结、通用航空发展的需求等。
关于机场的建设标准和规模问题，应根据当地的经济社会发展、综合交通运输体系建设及规划、机场建设发展条件等实际情况，分析当地的航空运输市场需求，在此基础上，结合拟建机场的性质、作用和功能定位，按照机场建设标准和相关规范规定，确定合理的建设标准和规模。
根据我国国情，从节省机场建设投资和降低运营成本的角度看，应适度控制机场建设规模。总体要求是：坚持一次规划，分步实施，功能完善，适度超前，各类设施布局合理，预留发展空间。特别是支线机场，要标准适当，在保证基本功能的前提下，辅助设施适当从简，充分利用市政资源，如消防、道路、水电、通信等。
《中国投资》：未来一个时期，二三线城市支线机场是否将迎来一个建设高峰？在地区分布上有什么特点？支线机场的融资、建设和运营中是否有望进一步扩大社会资金的进入范围和比例？
周晓勤：今后几年，我国将加快机场建设步伐。目前我国支线航空的发展还处于初始阶段，民航支线机场建设需求旺盛， 从需求角度来看，支线机场的建设还有很大的空间。
我国民航总体发展不平衡，航线布置东密西疏，80%以上的民航旅客运输量集中在东部；支线机场虽然占机场总数的60%以上，但支线飞机数量占民航运输机队飞机总数不足10%，支线航线承担的运量约占3%。
在2008年中央新增1000亿元投资中，安排民航基础设施建设资金30亿元，2009年又安排资金18亿元。这些资金主要安排投放于民航中西部支线、西部干线机场的39个新建、改扩建项目，加上地方**和机场资金投入，总投资581亿元。与此同时，民航局已落实2006年、2007年中小机场、支线航空、基建贷款利息补贴以及地方机场使用机场建设费等补贴政策，70%以上中西部地区机场获得了补贴，较好地体现了政策向欠发达地区倾斜的原则。2008年底，分别为2006年122家机场、2007年123家机场落实了补贴资金，补贴额合计16亿元；为2006年232条支线、2007年258条支线落实了补贴资金，补贴额合计5.3亿元。与此同时，民航局鼓励航空公司对老少边穷地区有市场前景的100条航线增加班期，适当提高对经营这些航线的补贴标准，并对航空公司新开辟支线，给予*家经营权3年保护期。
发展支线航空，*先**支持引导是关键，需制定引导和扶持政策，从技术和财务上给予支持，通过财政补贴，充分调动各方积极性，降低支线航空的运输成本，让老百姓方便坐飞机，也坐得起飞机，扩大需求群体，培育支线航空运输市场。
其次，构建航空枢纽网络结构，对中小机场的发展至关重要。在国外干支衔接、干支结合的营运方式非常普遍，一些发达国家的航空公司实力雄厚，机型运力匹配，航线网络不断完善。在我国现阶段主要是点到点航线结构，干线航空市场相对发育成熟，而中小机场有限的客货流量资源，分散在不同的航线上，加上航班频率过低，当地航空运输市场很难培育。如果建立枢纽网络型航线结构，客货通过区域性枢纽机场中转，扩大了对中小机场的航线辐射范围，等于增加了航线数量。区域航空枢纽发展到一定规模，就能大大带动中小机场的发展。
在国家财力有限的情况下，应当提倡和鼓励有筹资能力的地方**和企业投资建机场，鼓励和引导国内社会投资以多种方式，参与经营性基础设施项目建设，为此要积极探索具有可操作性的机场建设和经营模式。一些地区进行了积极有益的探索，鼓励和吸引企业在具有资源优势和开发潜力的地区投资机场建设并经营机场业务。例如四川省乐山旅游机场，由当地的旅游公司出资建设并经营机场，当地**在政策上给予适度扶持。由旅游公司投资建设旅游机场，带动旅游发展，再将旅游公司增收的部分利润补贴机场，航空和旅游共同发展，形成良性循环。九寨黄龙机场项目的运营中，地方**将部分收费公路交给机场公司管理，利用当地公路收费，结合旅游综合开发、景区门票收入提成的办法补贴机场项目，已经取得了良好效果。
当今世界各国机场建设投资和管理体制正在逐步向多元化的方向发展。我国已经有深圳、广州、上海、厦门、北京、海口等6家机场公司上市，也出现了民营企业承包机场经营权的事例，机场管理体制多元化趋势已经初步显现。在我国国有资产管理体制和民航行业管理体制改革逐步到位的背景环境下，民航机场管理体制改革也将伴随着属地化管理和资产运营机制的建立，逐步向产权和管理体制多元化的方向发展。
