1.3万亿元空账凸显养老金制度缺陷

重构养老金制度已迫在眉睫。中国老龄化的速度在进一步加快。过去10年，“统账结合”的制度缺陷导致天文数字的“空账”问题，养老金的实际购买力在下降。中国社科院拉丁美洲研究所所长、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文给出了三种思路。其上策是：适当改变目前制度结构，将统筹基金集中起来，实行集中的投资管理

本报记者 杨兆敏

人都会变老，养老问题涉及每个家庭，牵动每个人的心。

目前，全国60岁及以上老年人口达到1.67亿，占总人口的12.5%。全国老龄委7月13日发布《2009年度中国老龄事业发展统计公报》称，“十二五”期间，全国老年人口将突破2亿，老年人口占总人口比例将超过15%，老龄化的速度将进一步加快。

10多年前，根据当时的实际情况，在养老保险制度上，中国建立起社会统筹与个人账户结合，即“统账结合”制度。这在**属于*创。

10年来，这种制度存在的缺陷之一，就是个人账户“空账”问题。这个问题到底是怎么产生的，有多严重，如何解决？7月17日和26日，记者就此问题两次采访了中国社科院拉丁美洲研究所所长、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文。

借鉴智利模式，引入个人账户

记者：目前，中国的养老保险制度采取的是个人账户与社会统筹相结合的方式。建立这种模式，当初有什么考虑？

郑秉文：中国在制度建立之初，引入个人账户在一定程度上受到了世界**的“智利模式”的影响。主要特点是：引进和建立个人账户，雇主雇员双方缴费全部进入账户，实行**积累；实行**的资本化运作，进行资本市场的投资；实行投资决策个人化，由账户持有人对账户资产进行配置；收益率由市场来决定，将每个参保人收益与资本市场联系起来。

引入智利模式的初衷，就是财务可持续性与社会共济性的结合，取二者的长处。

记者：就实行结果来说，似乎存在制度设计者始料未及的问题。比如，大家都关心的个人账户“空账”问题。这是个什么问题？它是如何出现的？

郑秉文：在实际运作中，国家未对在实行个人账户前已参加工作但尚未退休的职工所欠下的“隐性债务”进行明确补偿，社保部门为了维持运转，只好“寅吃卯粮”，对社会统筹和个人账户的资金实行混账管理。当社会统筹缴费不足以支付离退休职工的养老金时，直接挪用个人账户基金就成为便捷的渠道。这使得“统”、“账”表面上的划分失去了实际意义，个人账户形成“空账”。

记者：这应该意味着，个人为自己交了用于未来养老的*，被“挪用”给现在的老人养老了。为什么智利等拉美国家没有出现这种情况呢？

郑秉文：主要原因在于，拉美采取认购券方式基本解决了转型成本。而中国既没有采取发行认购券的办法，也没有进行直接的转移支付，所以就没有解决转型成本问题，便形成较大规模的空账。目前，做实个人账户只有1500多亿元，就是说，由于采取各种办法解决了转型成本，部分省份经过试点，个人账户里有*了，总计积累了1500多亿元。但另一方面，没有解决转型成本的空额则高达1.3万亿元。

之所以出现这个尴尬的局面，原因是没有“下决心”和“看不清”的双重结果。空账只是转型成本的一个部分，全部转型成本要远远大于这1.3万元亿的空账。是否需要以及如何解决这个天文数字的转型成本问题，需要下决心。至于“看不清”，是由于这个问题解决起来比较复杂。在经济高速增长背景下，有意见认为做实账户要考虑是否划得来，因为*额空账放进真金白银之后有可能贬值，事实证明是贬值的，于是，这种意见被证明有道理。但做实账户是十几年前制定的一个制度目标，于是，做实账户还是放空账户便处于两难之中：做实账户面临贬值的问题，不做实账户又与**始终制定的政策不太一致。这样，就出现了久拖不决的现象。试点10年了，做实账户走走停停，停停看看，犹犹豫豫。去年金融危机以来，做实改革试点又停滞不前，没有任何预期，结果是“看不清”。

投资主体不明确，养老基金福利损失*大

记者：在实行引入个人账户的养老金制度改革方面，除了解决转型成本时，中国与智利等拉美国家采取了不同的政策，其他方面还有哪些不一样？

郑秉文：投资主体的问题。拉美采取特许权的方式、竞争性的淘汰方式，养老金公司发育成熟，解决了投资主体的问题。中国至今没有解决投资主体、*理结构、投资策略等问题。这是一个配套政策的问题，是****部门之间的博弈问题。养老金管理公司在中国至今还难以诞生，属于****还处于“看不清”阶段和“**下降”的双重问题。即使看清了，也存在能否推动的问题。

从养老金的个人账户功能来说，中国引入的个人账户基本失去了其应有的功能。个人账户的功能有两个，即个人精算联系与市场投资的条件，目前基本只实现了前者，由于个人账户规模从1997年11%降到了2005年的8%，规模越来越小，个人账户名存实亡。

从养老金市场投资的效果比较来看，中国养老金账户投资的收益率不到2%，而拉美养老金的投资收益率**战胜了通胀，跑赢了社会平均工资增长率。

记者：与智利等拉美国家比起来，中国在个人账户的财务可持续性方面似乎是不成功的。

郑秉文：长期低收益率，导致了福利*大损失。

个人账户基金保值有三层含义：第一是票面保值，即100元就是100元，只要没有挪用和投资亏损。第二是盯住CPI，否则就是贬值。例如，在2000年～2008年间，CPI平均为2.2%，而账户年均收益率不到2%，就意味着每年平均损失几十亿元。其中，2004年CPI是3.9%，2007年4.8%，2008年5.9%，仅这3年，就意味着损失总计上百亿元。第三是保持购买力。过去10年，城镇社会平均工资增长率15%左右，就是说，每年养老金的实际购买力是下降的，达10%左右。

记者：投资主体不建立起来，投资收益的问题就解决不了。

郑秉文：这个问题确实源于投资体制，没有下决心解决。其实，**可以以个人账户资金的投资来解决统筹层次提高的问题，由此还可以解决个人账户基金“集中管理”的技术问题。这也是养老基金里个人账户部分与统筹基金的最大区别。

关键要改革投资体制

记者：根据你的测算，在所有其他政策和参数不变的前提下，社保基金增长的压力是*大的，到2020年，中国基本养老金滚存余额将超过10万亿元。看来解决养老金的投资体制是迫在眉睫了。

郑秉文：不从根本上解决投资体制问题是不行的，否则，制度的科学性、合理性甚至合法性将会受到严重质疑。

记者：可供决策者参考的改革思路有哪些呢？

郑秉文：我们可以提供上、中、下三个思路。

在目前投资体制一切都不变的条件下，国家扩大**债券的发行规模，在一定程度上提高收益率，或采取对商业银行给予一定补贴的条件下，提高收益率。可以预计，在宏观管理上将再次形成资金运用无效率。因此，这是下策。

我们提出的中策是，在目前统账结合的制度架构不变情况下，做微调。

对账户基金来说，已具备投资的可行性，可尽快实行市场化投资。目前要解决的只是几个技术问题，例如，投资主体的层级和主体是谁？*理结构如何设计？或全部委托给全国社保基金理事会等。

对统筹基金而言，只能全额都买**债券，可分为****特种社保债券和省级**特种债券。二者利率相加，至少可以远远跑赢CPI。

记者：为什么说这是中策？还有更好的选择？

郑秉文：这个思路的进步之处在于统筹和账户基金的投资渠道符合了其基金属性的本质要求，但收益率没有较大提高。所以，这是中策。

针对统筹基金分散在2000多个地方统筹单位的现实，我们提出的上策是：适当改变目前制度结构，将统筹基金集中起来，实行集中的投资管理。

记者：具体办法是什么？

郑秉文：第一步，将雇主和雇员的缴费全部划入个人账户，实行“记账式大账户”的模式，缴费公式可以变化不大，也可逐渐适当下调；采取“记账式大账户”的目的是为了解决上解基金过程中的道德风险和制度的逆向选择，在****层面形成一个资金池，为集中投资管理创造条件。

第二步，该机构对固定收益产品实行自营，对权益类产品实行外包式投资管理。资产配置将证券与实业结合起来，采取一部分产业投资的资产配置。

第三步，****建立一个基本养老保险基金投资机构，对全部缴费收入进行市场化投资；同时，该机构也作为待遇计发机构，将各种资产投资的利率统一起来，对所有账户实行统一的8%的固定利率，其目的是为了增强参保的激励机制，迅速扩大覆盖面。

记者：看起来，上策的可操作性很强。那么，如果采用这种制度设计最大的好处是什么，可能会有什么障碍？

郑秉文：我的这项研究是一个政策设计，不是一项纯粹的学术研究，具有很强的操作性，原文很长，近十万字。采用这个办法的最大好处是可以消除目前养老保险制度中所有的问题和障碍，一次性解决这些问题。因为，这样的改革是对将目前的社会统筹与个人账户的简单叠加改造为混合型统账结合的模式。

遇到的最大阻力是政策面如何理解我国目前实行的部分积累制。就是说，实现部分积累制的方式有若干，不仅仅是一个统账结合。从本质上讲，障碍来自是否能够坚持实事求是，能否突破作茧自缚的思维定势，能否敢于和善于进行自我超越。