广州公积金须留半年缴存额引支配权之争

广州公积金账户须留半年缴存额引发支配权和使用安全之争

■ 广州市从银行系统传出：7月1日起，提取住房公积金时账户内需保留半年的缴存额，即在事实上形成――只要存在这个账户，就会有半年的公积金额度被“冻结”。

■ 广州市公积金中心有没有权支配公积金，各方展开了激烈争论，至今未有结果，亦会影响到国民与政策制定者对公积金支配权的重新思考。

■ 政策一旦实施，半年就将有逾百亿元的资金沉淀。这笔*如何安全使用被**所担心。

■ 这种担心并非空穴来风，四年前，国家***对广州公积金中心审计出了违规存放资金、私设小金库等问题，公积金中心答复已作整改。

“你提公积金了吗？”这成了今年6月份广州人见面的问候语。

制造这个“流行现象”的推手是一则广泛传播的消息：7月1日起，提取住房公积金时账户内需保留半年的缴存额。也就是说，如果这一“新政”实施的话，那么职工所缴存的公积金总有半年的额度是要被“冻结”的。

一石激起千层浪。公众急切提前支取公积金的焦虑，媒体轮番的质疑和诘问，将广州市住房公积金管理中心推到风口浪尖上。

问题的焦点不仅落在公积金留存半年的原因何在，而且还延伸到住房公积金究竟是怎么被管理的话题。

南方周末通过对广州公积金中心的正面采访，以及***广州特派办于2006年针对该中心的审计调查报告，力图描绘广州公积金“新政”的图景。

谁有公积金的支配权

6月16日上午9时，广州公积金中心会客室。当地数家媒体记者在等候公积金中心负责人的接见。

这是自从6月11日爆出“提取公积金将要先扣除半年缴存量”后，广州公积金中心*次正面接受采访。*早的消息来源于一份银行的内部培训材料。“公积金新政的制定现在仍处于充分酝酿阶段。”面对南方周末在内的媒体记者，广州公积金中心主任夏卫兵表示，政策的重大变革必须听取各方的意见。

关于此次新政的草案，据知情人士透露，其实是属于对此前相关文件的修订。遵循的是“行政规范性文件清理工作”的基本流程：必须先征求相关利益人的意见，然后将草案送广州市**办公厅，再由办公厅转交广州市**法制办审核，*后由广州市**批准执行。

因此，尚处于广泛征求意见阶段的新政草案“没有时间表”。不过，公众还是将新政实施与其新系统7月1日上线的时间点联系起来。据悉，新系统上线可以简化审批流程，节约办理的时间。

夏卫兵反复强调，新政与新系统上线两者并无关联，而且他对来源于银行的有关公积金中心的消息有所保留。从他看来，公积金中心与银行存在着利益相冲突的方面。

此前，对于公积金中心不够透明的做法，多家媒体纷纷先后发表评论，尤其突出与北京公积金中心“仅需存10元”的要求作对比。其中，《南方都市报》在题为“公积金新政不能一意孤行”的社论中指出：公积金是民众的私有财产，公积金中心仅仅是委托管理机构。现在的问题是，新政规定了极为苛刻的约束性条款，使得所有人在事实上丧失了对自有财产的自由支配权。

针对这一论点，广州公积金中心法律顾问王辉向记者表示，缴存公积金的职工与公积金中心之间，并不是委托人与被委托人的关系；虽然*是职工的，但并不是职工想怎么用就怎么用，“当前媒体的部分错误意识应该要有一个纠正”。

对此，中国社科院经济研究所汪丽娜研究员也认为：公积金中心与职工之间存在的不是委托关系。我国法律对此尚未有规定，属于法律漏洞。而浙江大学的房地产法学者陈信勇教授认为：公积金是一种国家强制储蓄，而非一般的商业储蓄，不是普通的借款合同关系，更不是委托合同。但即便不是委托关系，公积金中心也不能擅自增加公积金的提取条件，不能擅作限制。一切都得按照《***住房公积金管理条例》执行，既然该条例没有留存6个月公积金的条款，广州公积金中心或管理委员会就不能做这样的规定。

他还认为，不能以互助的名义留存职工6个月公积金。假如真如广州公积金中心所说，是贷款增长过快，可能导致资金紧张，那就应当限制贷款，控制贷款增长的速度。公积金中心或管理委员会无权因资金紧张，而强制职工留存6个月公积金。

留存半年公积金是因为入不敷出？

作为广州公积金中心的“当家人”，夏卫兵对住房公积金归集、使用情况的相关数据信手拈来。

“今年公积金贷款****地飞快增长。”夏卫兵说，今年头5个月，平均每月的贷款额接近10亿元，已占房地产贷款市场的20%份额，预计今年全年放贷100亿。而去年的数字是75.54亿元。这意味着今年个人贷款的同比增幅预计超过32%。

同时，今年1－5月，公积金平均每月的归集额约为17亿，支取额为12亿－13亿。夏卫兵以一二月份的公积金数据为例，平均每月归集16.5亿，支取12.4亿，结余为4.1亿，“这不足以应付每月近10亿的贷款需求。”夏卫兵说，只能拿之前缴存的6亿资金补足放贷。

2008年底广州市公积金缴存总额约1000亿元。“短期来看，我们没有资金紧缺的问题。”夏卫兵说，但公积金中心需要作长远的考虑和全局的安排。

尤其当7月1日新系统上线后，可预计审批速度、工作效率有明显提高，无论公积金支取还是贷款，都有望比当前的速度要快。据悉，目前公积金贷款审批周期约为2个月。

虽然夏卫兵没有测算过审批时间会缩短多少，也没算过效率提高会带来多大的支取额和贷款额激增，但他坦言需要作好多方面的准备，毕竟贷款需求很旺盛，目前已申请贷款的家庭在所有缴存公积金的家庭中占比低于10%。尽管去年底有千亿的缴存总额。

假如公积金账户必须保留半年余额的方案得以实施，按照今年平均每月17亿归集额来算，那么公积金可以常规性地留存资金约102亿，相当于一“活水源头”。

于是，如果从这笔简单的账来算，那么实施留存半年公积金余额的做法，有利于广州公积金中心的“未雨绸缪”。

四年前八大管理问题被审计

但事情未必是算账那么简单。

2006年5月15日至2006年7月24日，***驻广州特派员办事处对广州市2005年度住房公积金的归集、使用和管理情况以及住房公积金重要政策的执行情况进行了专项审计，并出具了《广州市2005年度住房公积金专项审计调查报告》。

该报告认为，是次审计调查发现了广州市住房公积金工作中存在八大问题：住房公积金资金面临较大风险隐患、管理机构尚未理顺、不同收入群体住房公积金缴存额差异过大、住房公积金使用效益有待进一步提高、住房公积金流失、住房公积金增值收益未按规定分配和使用、住房公积金缴存基数严重失实、住房公积金管理信息系统存在缺陷等问题。

资金面临较大风险隐患的情况是指，当时市住房公积金中心的住房公积金余额的50%都存放到广州市商业银行，而且，从2005年起，住房公积金每年新增的部分全部存放到广商行。

这一做法违反了《***关于进一步加强住房公积金管理的通知》中“住房公积金管理委员会应在人民银行规定的、农业银行、、和等五家商业银行范围内……”的规定。而且广商行当时不良资产余额大，比例高，风险较为突出。所以，将每年的住房公积金归集、贷款等业务以及公积金存款余额转入高风险的广商行，广州市住房公积金资金将面临着极大的风险。

报告指出，在住房公积金流失的问题上，审计调查发现，在管理、使用住房公积金过程中，有的单位和部门还存在私设“小金库”、在项目贷款中存在潜在损失等问题。其中，广州公积金中心及从化办事处私设“小金库”226.33万元，用于发放职工补贴、支付接待费用及部分人员出国等，部分资金无合法有效票据证明资金使用用途，资金去向不明。

在项目贷款中存在潜在损失的问题上，1992年以来，广州公积金中心发放住房公积金项目贷款合计282336万元。调查发现，在项目贷款中存在1999年以后仍发放住房公积金项目贷款，部分项目贷款形成潜在损失，项目贷款本金及利息未收回及利息未缴纳各项税款等问题。1999年4月，*****了《住房公积金管理条例》，条例第五条规定“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用”。但审计调查发现，1999年4月以后，广州公积金中心仍发放住房公积金项目贷款84146万元。

还有的是，报告认为，住房公积金缴存基数严重失实。对广州市住房公积金业务数据分析发现，一是有83570名职工的住房公积金与养老保险缴存基数不一致。二是存在大量异常住房公积金缴存情况，如，2003年至2005年有19260人的月缴存额三年保持不变；2005年有11797名职工缴存工资小于广州市*低工资标准；2005年有1005家单位所有职工的月缴存额相等，涉及职工7141名。抽查其中19户单位发现，这些单位的住房公积金缴存基数严重失实，均未按职工本人上一年度实际月平均工资确定缴存基数，而是按职工的职务级别设定缴存标准等方法确定住房公积金缴存基数。

缴存基数不实，一方面导致职工利益得不到保障，另一方面也影响国家税收。

公积金中心答复已作整改

报告还对产生问题的原因进行了分析。

*先是管理制度不完善，容易出现管理上的漏洞。对住房公积金管理涉及的归集、提取业务和存贷款的金融监管，有关职能部门虽然**了一些政策法规，但广州市现行的住房公积金管理制度仍缺乏系统化、具体户，甚至存在漏洞。例如，委托银行全面办理住房公积金日常汇储、提取、受理个人贷款等业务，但由于住房公积金管理部门、银行与房管部门等相关单位的信息资源不共享，管理缺乏系统化，信息质量难以得到保证；另外，由于对承办银行无相应的约束手段，缺乏具体的约束力，造成承办银行只管注重资金的进出，对住房公积金基础管理业务不重视，加之住房公积金管理部门对银行承办住房公积金业务监督检查指导没有具体、系统的制度，容易出现管理漏洞。

其次是监管机制不健全、不到位，不能有效防止违纪违规问题的发生。国家颁布的《住房公积金管理条例》虽然对住房公积金的管理设置了多重监管制度，主管方的建设部门、审计、财政部门以及银行对于住房公积金都有监管职责，但实际上，监督体系还不完善，监督工作还不到位。建设、财政、审计等部门的监督职能未充分发挥，有的商业银行未严格审核把关，对违规行为未能加以抵制；社会监督机制还不完善。尤其是以同级监督为主体的监督体制不能从制度上完全防止挤占、挪用住房公积金等现象时有发生。

*后是住房公积金信息管理系统存在弊端，工作效率不高。广州市住房公积金归集模式为“准数据模式”，即一切业务处理都由受托银行处理，公积金中心利用银行提供的非实时数据，进行审核、查询及统计等。审计抽查发现，2004年因工行不断更换软件人员，造成信息滞后达半年之久。同年9月，建行数据出现负余额，直到2005年10月才得以解决。2006年5月建行因系统升级，数据处理出现错乱，3个月内仍没有恢复正常。公积金归集系统信息除了个人公积金账号、单位账号、月缴存额、活期余额、定期余额等有限几个数据外，其余存在残缺、不真实的情况。

夏卫兵在接受记者采访时透露，广州公积金中心接受了***的整改建议，已经获得了一定的改革成效。