中国农民工问题调查(2)

**农民工共享改革发展成果

新形势下解决好农民工问题的指导思想是：全面贯彻党的***精神，按照科学发展观的要求，顺应经济社会发展规律和亿万农民工的意愿，坚持统筹城乡就业，坚持以创业促进就业，把促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移作为长期的战略任务，把以人为本，公平对待、一视同仁作为解决好农民工问题的根本要求，把推进农民工市民化作为基本目标，推进城乡分隔二元体制改革和制度创新，引导农民工合理有序流动，加强农民工权益保护，**农民工平等享受城市基本公共服务，提高农民工整体素质，健全城乡统一的人力资源市场，加快建立公民身份统一、机会均等、权利平等的城乡统一的社会管理制度，努力实现农民工就业有技能、劳动有合同、工资有**、伤病养老有保险、**有手段、居住有其屋，**农民工共享改革发展成果。

农民进城就业和农民变市民将伴随着工业化、城镇化与解决“三农”问题的全过程，贯穿于到2020年实现全面小康社会的整个阶段。解决农民工问题既是一个十分紧迫的问题，又是一个比较长的历史过程。在工作部署上，应当立足现状，着眼长远，明确目标，统筹安排，分阶段逐步推进。根据党的***提出的全面建设小康社会的新要求，到2020年，农民工工作的基本目标与任务是：

实现农村劳动力充分就业。多渠道并举，广开就业门路，实现农民工稳定就业。健全农民工职业教育和技能培训体系及制度，大幅度提高技术熟练型农民工的比重。

建立城乡劳动者平等就业制度，加快建立城乡统一的劳动力市场。在农民工中全面推行劳动合同制度，健全工资支付**制度，**解决拖欠农民工工资问题，**农民工生产安全，健全劳资纠纷协调机制，提高农民工的组织化程度，形成农民工工资合理增长机制。消除城乡劳动者就业的身份差异，将城乡劳动力纳入统一的就业管理服务体系，实现城乡劳动者同工同酬。

健全农民工权益**体系，推动农民工权益**制度化。畅通农民工**渠道，有序扩大农民工的社会参与，**在城市居住一定年限的农民工在居住城市的选举权和被选举权，享受到更多的**管理权利，依法**农民工的土地权益。

建立农民工平等享受城市公共服务的制度。健全农民工子女平等接受义务教育的制度，**农民工子女平等享受教育资源。实现农民工公共卫生、计划生育、公共文化等方面与城镇居民享有同等待遇。

全面将农民工住房纳入城镇住房**体系。将在城市定居和稳定就业的困难农民工家庭纳入政府廉租住房和经济适用房享受范围，基本建立起与农民工经济状况相适应的住房供应模式。

健全农民工社会**制度。建立覆盖全体农民工的工伤、医疗、养老社会**体系，建立农民工养老保险关系异地转移与接续制度，将稳定就业农民工纳入城镇应急救助、贫困救助、教育救助机制。

建立城乡统一的户口登记制度。改革户籍制度和相关的社会管理等制度，形成城乡居民身份统一、机会均等、权利平等的社会管理制度，健全市民化准入机制，使越来越多的农民工尽快融入城市，基本消除城乡分割的二元经济结构。

引导农村人口多渠道、多形式、多层次向非农产业和城镇转移，实现合理有序流动，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成合理的城乡人口布局和区域互动关系。

为了实现以上目标和任务，新形势下农民工问题的基本原则与战略思路可归结为以下几个方面：

统筹城乡就业，促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移

虽然目前局部地区出现农民工短缺，但总体上我国农村劳动力仍是供大于求的局面，仍然有3.4亿农村劳动力主要从事农业，农村劳动力向非农业和城镇转移仍将持续相当长的时间，我国距离从劳动力过剩经济转入劳动力短缺经济尚远，农村劳动力就业不充分、不稳定，仍是农民收入增长的重要制约因素。从我国城乡人口结构、年龄构成和劳动力供给变化趋势看，农村劳动力的供给将越来越成为新增劳动力的主要来源。当前和今后一个时期城乡就业的难点主要在农村。必须统筹安排城乡就业，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村剩余劳动力转移、实现农民就业充分、稳定就业作为重要任务。必须广开门路，多渠道并举、多形式并存、多层次展开，不断开拓农村剩余劳动力转移渠道，努力实现农民工合理有序流动。

一是在产业类型上，继续重视发展劳动密集型产业和服务业。要充分利用我国人力资源丰富、特别是农村人力资源丰富的优势，正确处理发展高新技术产业和传统产业、资本技术密集型产业和劳动密集型产业的关系，发挥劳动密集型产业和资本技术密集型产业中的劳动密集生产环节的竞争优势。一方面，在工业内部，既要大力发展高新技术产业，不断提高我国的技术水平和国际竞争能力，也要十分注重劳动密集型产业的发展，并实行有利于促进企业增加就业的激励措施。另一方面，要大力发展服务业，不断提高服务业的比重。

二是在城镇结构上，要促进大中小城市和小城镇协调发展。长期以来，我国城市化进程相对滞后。自“十五”计划《纲要》提出要不失时机地实施城镇化战略以来，我国城市化水平滞后于经济发展的现象已经有显著改观，城镇化水平由2000年的36.2%提高到2007年的44.9%，年均增长1.24个百分点，显著快于从1979?1999年平均每年提高0.79个百分点的城市化速度。按城市化率每年提高1个百分点计算，预计到2020年将有近3亿的农民工及其家庭稳步转移到城镇。今后，一方面需要保持一定的城市化速度，不断提高城市对转移劳动力的**和服务水平。另一方面，要按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，不断提高城市化的质量。大中城市绝大多数分布在交通干线上，基础设施相对比较完善，产业基础比较雄厚，服务业发展有很大的潜力，随着产业链的延伸和产业配套能力的提高，对劳动力的需求不断扩大。随着工业化水平提高，我国还会有不少农村人口向大中城市转移，今后大中城市仍是我国吸纳农村人口的主要载体，要进一步发挥好大中城市对农民的吸纳作用。我国的农村人口众多，不可能都集中在大中城市。一些国家人口过度涌入大城市产生的“城市病”是必须引以为戒的。城市群是一种高效配置经济资源并促进城乡统筹发展的空间组织形式。要以城市群作为城镇化的主体形态，合理疏散核心城市的部分职能，引导和促进周边城市以及整个区域城镇体系空间结构的调整和优化，逐步形成合理有序的城镇空间结构。小城市和小城镇是城乡经济发展与交流的桥梁和纽带，随着大城市产业结构的升级和调整，小城市和小城镇应加快劳动密集型加工业和服务业的发展，增加农民在县域内的非农就业机会，引导部分农民向中小城市和小城镇转移并定居，发挥其在大量吸纳农村富余劳动力等方面的重要作用。要完善外来人口较多的小城镇的社会管理职能，鼓励农村人口进入小城镇定居。目前，行政体制难以适应小城镇不断增加的人口管理需要，应当调整和完善。

三是在区域流向上，在继续鼓励中西部农村剩余劳动力向东部沿海发达地区流动的同时，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移，扶持中西部地区乡镇企业、中小企业和县域经济发展，为农民就地就近转移创造条件。

以创业促进就业，扶持农民工回乡创业

随着农村劳动力转移的力度不断加大，出现的一个新态势就是农民自主创业，特别是农民工回乡创业。农民工外出打工和回乡创业之间本身并不矛盾，外出打工是农民工回乡创业的孵化器。打工是锻炼人的大熔炉，企业、市场是培养人的大学校。打工的收获不仅在于获得一定劳动报酬，更重要的是打工者本人的成长。农民工中既有熟练的产业工人，又有企业的技术管理骨干，也有在城市由打工者变为企业家的创业者。据国务院发展研究中心课题组2007年对分布在100个县301个调查村的调查，在外打工成为技术、管理人员和“小老板”的有18355人，平均每个村有66人，占外出农民工的11.4%。回乡农民工创办的一些劳动密集、技术要求不高的企业，吸收了既难以外出打工，也在当地缺乏非农就业机会的农民就业，为他们提供了低门槛、灵活多样的就业机会。农民工回乡创业不少属于沿海劳动密集型产业向内地的转移，企业所使用的工人，有相当一部分甚至半数以上是从沿海打工回来的农民工。这就解决了回乡就业农民工随着年龄增长所产生的家庭团聚，照顾老小的实际需要，延续了他们产业工人的生命。农民工回乡创业创造一批新的就业载体，以创业促就业，带动了当地农村富余劳动力的就地就近转移。

进城农民工的流出地多是乡镇企业、民营经济薄弱局面没有改变的中西部传统农区。虽然农村大量青壮年多年外出就业，获得了劳务收入，但当地非农产业落后，就业机会少、农民收入低的状况没有大的改变。农民外出就业参与发达地区的工业化、城镇化，有利于增加收入，缓解中西部农村发展中的人地矛盾。但这些并不能代替不发达地区自身的发展。进城就业的农民工，是一种在异地经受市场经济和工业化洗礼、积累了一定资金和人力资本的外在力量，他们回乡创业，把资金和发达地区的市场观念、技术、管理带入家乡，成为推动欠发达地区经济发展的“草根”力量。一些农民工回乡创业起步早、发展快的地区，已经培育形成了县域经济支柱产业。农民工回乡创业把优势资源由城市引向农村、由经济发达地区引向不发达地区，这样的流动把城乡、发达地区与不发达地区的发展联系起来，形成沿海发达地区带动不发达地区农村发展的格局，是不发达地区乡镇企业、民营经济、县域经济发展的推动力。目前，农民工回乡创业总体人数和比例都还不高，今后一个时期农民工总体上外出大于返乡的格局不会改变。但随着劳动密集型产业向中西部地区转移的加快，农民工回乡创业前景广阔。事实证明，农民工是不发达地区工业化的播种者，是产业转移的推动者。只有把它们当作发展的主体，创造好的环境，吸引越来越多的人回乡创业，才能激活本地经济。

在继续做好劳务输出的管理和服务的同时，积极引导部分农民工回乡创业，标志着农村劳动力正在由单向输出向双向流动转变，这是一个必然而且重大的转变。要坚持两手抓，一手继续抓好农村劳动力外出务工的组织和培训工作，一手抓鼓励、扶助回乡创业工作，形成促进输出与回流创业的良性互动。对农民工回乡创业要实行“尊重创业，因势利导，积极支持，完善服务”的方针。尊重创业，就是尊重农民工自主创业的权力，使他们的合法权益得到保护;因势利导，就是引导农民工服从国家产业政策的要求，选准创业门路，防止高污染企业向中西部转移;积极支持，就是把农民工回乡创业列入各级政府的重要议事日程，凡是外出务工经商后返回家乡创办各类企业，只要符合法律和国家产业政策，并吸纳一定数量的当地劳动力就业，就要予以鼓励支持，实行政策优惠;完善服务，就是强化服务理念，解决农民工回乡创业普遍遇到的融资难、办事难、用地难等突出问题，改善创业环境。

坚持城乡劳动者平等就业，加快形成城乡统一的劳动力市场

长期以来，采取严格限制农村劳动力进城务工的政策措施，包括企业用工先城镇后农村的歧视性规定、农村劳动力的审批制度、向用人单位收取农民合同制职工管理费等各种限制。近年来，虽然国家出台了不少保护农民工权益的政策，也取得了一些成效，但农民工合法劳动权益受损害仍是一个突出问题。必须按照劳动者自主就业、企业自主用工的目标，取消针对农民工进城就业的各种准入限制，将城乡劳动力纳入统一的就业管理服务体系，加快建立和完善以就业准入、登记管理、就业服务、技能培训、社会保险和政策扶持为主要内容的城乡劳动者平等就业制度，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场。

农民工合法劳动权益被严重侵害，与劳动力供过于求有关，但深层原因是法律法规不完善，劳动力市场制度不健全。加强农民工合法权益的保护，首先必须在法律层面上规范劳动关系。劳动力市场制度包括工资形成的市场机制和集体谈判制度，工会作用发挥方式和程度，以及保护劳动者的政府劳动立法等。政府既要保护企业主的权益，又保护农民工的合法权益。要纠正那种只看重投资者的作用和利益，忽视农民工作用和利益的偏向。为了减少劳资双方冲突和对抗，要加强劳动力市场制度建设，推进工资集体协商，合理提高最低工资标准，健全劳资纠纷协调机制，为劳资双方搭建一个相互平等的谈判平台，引导和促进形成稳定和谐的劳资关系。

公平对待农民工，推动农民工基本公共服务均等化

近年来，随着农民工生活水平的逐渐提高，对公共产品和公共服务的需求也在不断增长。目前，与农民工对城市的贡献相比，他们所享受的待遇水平和服务水平还比较低。由于基本公共服务功能缺失，进城农民工缺乏归属感，城市过客心态普遍。基本公共服务具有普遍性特点，要求政府在提供公共服务时，不能人为地割裂人群，必须对户籍人口、流动人口一视同仁。以往的经验教训表明，如果公共卫生忽视了流动人口，传染性疾病最终会蔓延到户籍人口，威胁全体市民的安全;如果义务教育将流动人口子女排斥在外，使这些孩子失去平等接受教育的机会，会滋生一些有反社会倾向的特殊群体，成为危及城市繁荣和稳定的隐患。从国际上看，基本公共服务均等化是世界大多数国家社会政策的发展趋势。很多国家都把基本公共服务的供给作为治理国家的重要政策，把为国民提供基本公共服务纳入国家法律，与公民基本权利紧密相连。农民工与户籍人口都是社会主义市场经济体制下地位平等的公民，都有平等的权利享受经济社会发展的成果，都应该依照同样的法律规范享受公共服务。把长期在城市就业、生活和居住的农民工及其家庭对住房、学校等设施的需求和对医疗、安全、娱乐等公共服务的需要纳入城市整体规划建设统筹考虑，保证长期在城市就业和居住的农民工享受流入地的基本公共服务，是对农民工创造和贡献的回馈，是维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。

一是健全普惠的公共服务制度。过去，流入地对农民工偏重于管理和引导其有序流动，对服务相对重视不够。农民工大部分时间在流入地就业、生活，流入地是人口流动的主要受益者，应为农民工的生存和发展提供必要的条件，支付必要的成本。流入地要转变观念，以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，改变双轨制管理模式，要消除对流动人口的歧视性政策，将流动人口作为社区的平等元素，纳入地方经济社会发展规划。要在完善对农民工管理的同时，统筹考虑农民工对公共服务的需要，尽可能给予与当地居民同等地位和待遇，享有基本的公共服务和同等的基本权利，逐步实现农民工与户籍人口的同服务、同管理、同待遇，切实解决流动人口最关心、最直接、最现实的利益问题，努力构建起适应农民工特点、满足农民工需求的公共服务体系。政府只有在履行公共服务方面逐步趋于平等，才能让外来流动人口对城市产生归属感和最基本的认同，才能促进城市不同人群的融合。

二是资金来源以政府财政投入为主，采取各级财政分级负担方式。要将农民工纳入当地公共服务经费投入的总人口基数计算，农民工所需公共服务经费，应计入现居住地户籍人口经费需求总额，由现居住地采取各级财政分级负担的方式一并予以安排。为缓解地区间财政收入和财政负担的不平衡，要树立全国“一盘棋”的总体战略，通过资源整合和组织领导，督促企业和相关利益方承担相应的社会责任，形成良性的财政投入和成本分摊机制，改变由政府单独承担流动人口公共服务和管理各项成本的局面。要有一定的财政资金，以扶助农民工流入较多的难点区域和集中解决重点问题，有利于统筹城乡、区域协调发展。

三是在坚持平等的原则下，公共服务的提供要向弱势群体倾斜。解决弱势人群的根本利益是构建和谐社会必须要面对的一个重大的现实问题。农民工群体总体抗风险能力低于其它家庭，一方面承担着大部分苦、累、险、脏的工种，另一方面与户籍人口相比，经济上低收入、生活上低质量、政治上低参与、权益上低**、公共服务上低享受，他们很容易形成弱势群体。因此，要在制定公共服务政策中，充分体现对农民工弱势群体的优先优惠，给弱势者提供**和发展的机会，解决他们在生产、生活、养老等方面遭遇的实际困难，**他们的社会**水平不低于社会平均水平，积极化解可能引发的社会矛盾，促进社会公正、公平、和谐。

推进体制改革，促进农民工市民化

农民工渴望长期留在城镇工作和生活，有明显的城市化倾向。这一不可逆转的城市化进程其实质就是农民工市民化进程。狭义的农民工市民化概念，即农民工获得作为城市居民的身份和权利的过程，如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会**权等。广义上的农民工市民化概念，即在现代化过程中，借助于工业化和城市化的推动，不仅使传统农民在身份、地位、社会权利上实现市民化，更要使其在就业和生活方式各方面全面向市民转化。农民工与城市社会融合、向市民转化，是学习、适应和再社会化的过程。从乡村有土地作**的熟人社会，到城市风险较多的陌生人社会，是大的跨跃。实现这一跨跃，农民工自身需要克服安土重迁传统的影响;需要学习技能、积累经验，以获得稳定就业的能力;需要学习更多文化、法律、城市社会知识，增加社会交往，适应城市生活方式。农民流动的开始之日即是农民工的市民化的开始之时， 流动是农民工市民化的起点，市民化是流动的终点。农民工市民化不可能一蹴而就。第一阶段是农民工的市民化初始准备阶段， 他们与城市社会的接触是肤浅的， 没有心理准备和经济基础， 农民工并没有在城市长期居住的打算;第二阶段是农民工市民化的开始进行阶段， 部分农民工有了一定的经济基础， 开始谋划如何能在城市生活下去， 但是户籍和社会管理制度的限制使他们的定居倾向很难实现; 第三阶段是农民工市民化的实现阶段，从流动到稳定就业和定居城市。

推进农民工市民化是大势所趋。当前，与农民工数量增长相伴的是我国城市农民工进入了代际转换的重要时期。目前正处在第一代农民工向第二代农民工快速转换的后期，也就是上个世纪80、90年代进城务工的农民逐步退出城市，他们的子女，即新生代农民工，成为农民工的主体力量。根据国家统计局的相关调查数据，目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。新生代农民工中的大部分人已经丧失了从事传统农业生产的技能，对土地的情结弱化，务农意愿低，在生活方式和消费方式上也已基本融入了城市生活。尤其是越来越多的农民工子女在流入地出生或成长，接受流入地学校、社会的教育和风俗、文化的熏陶，对于流入地的归属感、认同感很强，而对于原籍地的归属感、认同感则比较淡薄。从其内心而言，已无返乡诉求，向往城市文明生活，渴望成为“新城市人”，要求融入当地社会、实现本地化的愿望和诉求则十分强烈、十分迫切。由于长期以来形成的城乡分割的二元社会管理制度，城市昂贵的居住、生活成本，以及户籍制度中仍然存在的较高的户口迁移落户门槛，又使得他们要求实现本地化的难度很大。这就导致农民工子女对原籍地和流入地都缺乏认同感和归属感，游离于两地的社会体制之外，陷入角色认同的困境，不平等、被侵害、被剥夺感比较强烈。农民工及其家庭子女长期处于流动与迁徙状态，不能安居乐业，农民工子女遭遇角色认同困境。

必须看到，大量农民工长期处在城市的边缘，不被城市认同接纳乃至受到忽视、歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾，不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市社会普遍怀有一种疏离感和责任匮乏心态。这一问题解决得好，将成为流入地发展的合力和动力;解决不好，必会成为社会压力。农民工不能在城市定居，就要在家乡保留承包土地和宅基地，奔波于城乡之间，过着“候鸟”式的两栖生活。“城市不开门，农村不断根”，农民工家分两地，付出往返流动的成本，造成在家乡建房投资而常年闲置的社会浪费，带来诸多社会问题。这种不**的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。同时，农村青壮年的时间用在城里，而将培养教育他们的成本，以及他们退回农村结婚、生孩子、培养下一代劳动力和自己养老的成本都留在农村，实际是把人口红利留在发达地区和城市，从长远来看，这样会进一步导致城乡、区域差距的扩大。稳定就业的农民工不能在城镇定居，加剧了他们的流动性，使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军，也对企业的人力资本积累、技术改进和产业升级造成不利影响。

从发展趋势看，大量的流动人口不仅将长期存在，而且大部分最终会融入当地社会。城乡分割制度下出现的农民工现象，不应演变成一种长期的制度。第一代农民工已基本丧失了市民化的机遇，不能再让第二代农民工被城市边缘化，决不能出现第三代农民工。必须顺应工业化、城市化发展的要求，改变将进城农民工拒于城市社会之外的局面，实行主动接纳农民工融入城市社会的方针和政策。农民工市民化的核心问题是公民平等权利问题。要根本性地解决农民工问题，必须加大户籍制度的改革力度，推进劳动就业、义务教育、计划生育、医疗卫生、社会**等与户口性质相关的行政管理、社会管理等制度的配套改革，逐步形成农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系。